Пенсионная реформа в России: оценка специалистов. Под ред. В.Н. Баскакова, А.С. Орлова. - М.: Редакция журнала "Пенсия", 1999. - 170 с.

СОДЕРЖАНИЕ

Благодарности
Предисловие Орлов А.С.
1. Формирование системы пенсионного обеспечения России (правовые проблемы) , Тучкова Э.Г.
2. Пенсионное страхование как составная часть системы государственного социального страхования , Кучма М.И.
3. Влияние состояния государственной пенсионной системы на пенсионную реформу в Российской Федерации , Дубровский В.Н.
4. О мерах по стабилизации пенсионного обеспечения в Российской Федерации , Воронин Ю.В.
5. Финансовое состояние и перспективы реформирования пенсионной системы в Российской Федерации , Дмитриев М.Э.
6. Персонифицированный учет как технологическая основа реформирования пенсионной системы , Колесник А.П., Галич Е.Г.
7. Актуарные проблемы в сфере социального страхования и пенсионного обеспечения , Баскаков В.Н., Мельников В.В.
8. О реализации положений пенсионной реформы в части профессионального пенсионного обеспечения , Карагодин М.М.
9. Особенности применения законодательства по льготному пенсионному обеспечению , Белякин В.Г.
10. Льготные пенсии, профессиональные риски и пенсионная реформа в Российской Федерации , Чернышев С.Д.
11. Профессиональный риск и защита здоровья работающих , Молодкина Н.Н.
Литература

ТАБЛИЦЫ
Основные этапы и сроки реализации Концепции пенсионной реформы
Предполагаемое построение пенсионной системы в Российской Федерации
Прогноз основных показателей в области пенсионного обеспечения на 1999-2001 годы
Расходы на пенсионное обеспечение в 1992-1998 годах
Сведения о численности пенсионеров (по данным формы N 94-СОБЕС)
Сведения о росте числа получателей льготных пенсий и затрат на их выплаты
О внесении изменения в Закон Российской Федерации "О государственных пенсиях в Российской Федерации"
Децильное распределение заработной платы по данным 7-го раунда РМЭЗ (ноябрь 1996 года)
Доля фактически собранного подоходного налога в потенциально возможном объеме его поступлений за 1997 год
Прогнозные темпы роста ВВП
Вероятность развития ВБ от локальной вибрации по международному стандарту ИСО 5349 и отечественным данным
Рекомендации по "защите временем" при работе в условиях нагревающего микроклимата
Критерии профессиональных рисков по показателям здоровья работающих и классам условий труда

РИСУНКИ
Относительное изменение среднего и минимального размеров пенсий
Относительный рост числа пенсионеров
Средняя выгодность уплаты страховых взносов в зависимости от уровня дифференциации пенсий
Величина средней заработной платы в децильных группах работников, получающих заработную плату, по данным 7-го раунда РМЭЗ (1996 год, тыс.руб.)
Максимальный размер заработной платы в децильных группах работников, получающих заработную плату, по данным 7-го раунда РМЭЗ (тыс.руб.)
Средняя и предельная выгодность уплаты страховых взносов в зависимости от дифференциации пенсий
Величина средней пенсии в зависимости от уровня дифференциации пенсий
Средний размер пенсии при различных соотношениях между максимальной и минимальной пенсиями
Дефицит Пенсионного фонда России по отношению к поступлениям страховых взносов и к ВВП
Прогнозная динамика ВВП
Сценарный прогноз средней фактически выплаченной пенсии с учетом старения населения
Финансовые и информационные потоки пенсионной системы после 2000 года
Удельный вес работников основных отраслей экономики, пользующихся правом на льготное пенсионное обеспечение в связи с особыми условиями труда
Численность работников, занятых в допустимых нормами условиях труда
Объекты, не отвечающие санитарно-гигиеническим требованиям по физическим факторам (%)

БЛАГОДАРНОСТИ
Используя подходящий случай и свое "служебное положение", хочу выразить искреннюю благодарность программе "Право" и программе "Содействие экономическому развитию" Института Открытое Общество (Фонд Сороса) за финансовую поддержку научно-практического семинара "Правовые и социально-экономические аспекты пенсионной реформы" и издание настоящей книги, содержащей основные доклады, сделанные на семинаре. Дополнительная информация о семинаре и электронная версия книги, создание которой также финансировалось Институтом Открытое Общество, представлены в Internet по адресу http://www.actuaries.ru.
Мне также доставляет большое удовольствие выразить признательность администрации МГТУ им. Н.Э. Баумана за предоставленную возможность проведения семинара в стенах старейшего технического университета России, моим друзьям и коллегам - заведующему кафедрой "Высшая математика" профессору Карташову Геннадию Дмитриевичу и директору НИИ Прикладной математики и механики профессору Савичеву Виталию Васильевичу и их сотрудникам Курникову Валерию Алексеевичу, Миловановой Марине Анатольевне, Минаевой Татьяне Михайловна, Прилепской Елене Дмитриевне, Сапуновой Яне Геннадиевне, Секаевой Любовь Ивановне, Томашпольскому Виктору Яковлевичу, Шапошниковой Валентине Алексеевне и Шмидт Татьяне Валентиновне, оказавшим неоценимую помощь на всех этапах подготовки и проведения семинара.
Особо теплые слова благодарности хочется выразить моим аспирантам и сокоординаторам проекта Сироткиной Марине Витальевне и Шупляковой Анастасии Юрьевне, а также Похилько Анастасии Владимировне и Щербаковой Наталии Сергеевне, всем лекторам и участникам семинара, которые отнеслись к его работе крайне ответственно и заинтересованно, что создало незабываемую атмосферу творчества и единения.
Директор Проекта,
д.ф.-м.н. Баскаков В.Н.

Предисловие

АЛЕКСАНДР ОРЛОВ, доктор социологических наук, Президент Академии исследований российского общества.

Перевод российской экономики на рыночные отношения и уничтожение монополии государства в экономической сфере потребовали перевода пенсионной системы на страховую основу. Сегодня начался новый этап реформирования этой системы, активно выстраиваются ее правовые рамки: одобрена и принята Программа пенсионной реформы в Российской Федерации, принят Федеральный Закон "О негосударственных пенсионных фондах", готовится пакет постановлений Правительства для его реализации, обсуждается проект закона "О профессиональных пенсионных системах" и множество др. документов, регламентирующих будущую пенсионную систему.
По замыслу разработчиков, пенсионная система будет иметь принципиальные отличия от ныне действующей системы не только наличием нескольких уровней, но и тем, что часть обязательного пенсионного страхования (профессиональное пенсионное обеспечение) планируется передать в ведение негосударственных пенсионных фондов. Имеются также и другие отличия настоящей и будущей пенсионной системы, которые, прежде всего, связаны с произошедшими радикальными изменениями в экономической и политической системе государства.
Изменения организационных и экономических основ функционирования будущей пенсионной системы предполагает столь же глубокое реформирование ее правовых основ, о чем часто забывают или вообще не придают этому факту должного значения. В связи с чем, вновь создаваемая правовая основа будущей пенсионной системы уже изначально страдает от несогласованности ее отдельных элементов. Например, Федеральным законом "Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе государственного пенсионного страхования" предусмотрен сбор сведений, необходимых для назначения пенсий в соответствии с результатами труда каждого застрахованного. Однако этих сведений явно недостаточно для проведения актуарного оценивания деятельности пенсионного фонда и расчета тарифов по отдельным видам пенсионного обеспечения. Но в тоже время понятно, что дополнительной базы данных государство создавать не будет - это весьма дорогое мероприятие.
Не следует забывать, что право лишь регламентирует действующие в обществе экономические, социальные и др. отношения и, что оно не может существовать изолированно от них. Поэтому правовые вопросы, особенно такой сложной системы как пенсионная, должны решаться комплексно, с привлечением специалистов из самых разных областей: юристов, социологов, экономистов различной специализации, финансистов и даже математиков, а точнее - актуариев, специалистов в области страховой математики. Только в таком сотрудничестве возможно безусловное решение возникающих проблем.
Кроме того, для успешного функционирования пенсионной системы также необходимо наличие прямых контактов и обратной связи между ее разработчиками, социальными работниками из различных регионов нашей страны, реализующими пенсионную систему на практике и преподавателями ВУЗов, готовящих новое поколение юристов и социальных работников.
С учетом изложенного Актуарный информационно-аналитический центр при НИИ ПММ МГТУ им. Н.Э. Баумана и ЗАО "Объединенная актуарная компания" выдвинули идею проведения семинара "Правовые и социально-экономические аспекты пенсионной реформы России", для комплексного рассмотрения проблем пенсионной реформы. Идея такого семинара была одобрена и профинансирована программой "Право" и программой "Содействие экономическому развитию" Института Открытое Общество (Фонд Сороса), и вызвала большой интерес у специалистов в области пенсионного обеспечения.
На семинаре, который проходил 27-28 января1999 года в МГТУ им. Н.Э. Баумана, с докладами выступили ведущие ученые и специалисты, принимающие непосредственное участие в реформировании пенсионной системы России (см. содержание).
В работе семинара приняли участие 130 человек из 20 регионов России (от Санкт-Петербурга до Владивостока).
Пользу от проведения такого рода семинара получили все участвующие в работе семинара стороны. Слушатели обогатились новыми знаниями, которые будут использовать для правового регулирования процесса пенсионного обеспечения в своих регионах или при обучении, если это относится к преподавателям ВУЗов. Лекторы и разработчики законодательных актов, лучше узнали практику и проблемы связанные с осуществлением пенсионного обеспечения на местах, что позволило посмотреть на интересующие их проблемы глазами своих коллег из смежных специальностей и обозначить существующие лакуны в правовом обеспечении пенсионной системы. Хочется надеяться, что положительный эффект от проведенного семинара не заканчивается вместе с его закрытием - возникшие в процессе работы семинара контакты и деловые связи еще долго будут приносить пользу его участникам, и прежде всего тем из них, которые непосредственно заняты подготовкой и проведением пенсионной реформы России.

Формирование системы пенсионного обеспечения России (правовые проблемы)

ЭЛЬВИРА ТУЧКОВА , доктор юридических наук, профессор Московской государственной юридической академии.

Объективные предпосылки пенсионной реформы в России и их учет на первом этапе ее осуществления Декодификация пенсионного законодательства и формирование привилегированной системы пенсионного обеспечения
Анализ основных концептуальных направлений пенсионной реформы, разработанных Правительством РФ

ОБЪЕКТИВНЫЕ ПРЕДПОСЫЛКИ ПЕНСИОННОЙ РЕФОРМЫ В РОССИИ И ИХ УЧЕТ НА ПЕРВОМ ЭТАПЕ ЕЕ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ
Первый этап осуществления пенсионной реформы связан с принятием Закона "О государственных пенсиях в Российской Федерации" от 20.11.90 г. В связи с принятием данного закона был впервые создан Пенсионный фонд России как самостоятельная внебюджетная кредитно-финансовая система.
Что же побудило Россию, находившуюся в то время еще в составе СССР, создать Российскую пенсионную систему вместо союзной и притом с собственной независимой финансовой основой, обособленной от государственного бюджета, то есть с самостоятельным пенсионным страховым фондом?
Глубокий анализ социально-экономических причин, в силу которых наша страна объективно нуждалась в принятии нового пенсионного закона, был дан в ряде научных работ, опубликованных в 1987-1992 г.г.
Главные из них не потеряли своего значения до сих пор и стали в последнее время еще более актуальными, однако, прежде чем они будут рассмотрены, необходимо остановиться на причинах ситуационного характера, связанных с тем, что Россия принимает пенсионный закон вскоре после принятия союзного закона 28.04.90 г. "О государственных пенсиях в СССР". Такое положение, когда одна из республик СССР, продолжая оставаться в его составе, "осмеливается" принимать самостоятельно один из важнейших социальных законов, расценивается средствами массовой информации не иначе как "война законов". На самом деле ситуация после принятия союзного закона складывалась для России чрезвычайно неблагоприятно. Это было связано с тем, что союзный закон ни одной из социально-экономических проблем пенсионного обеспечения, по существу, не решил и означал лишь "косметический ремонт" союзной пенсионной системы. В то же время в связи с его принятием создавался и Пенсионный фонд СССР, в который все предприятия, организации должны были вносить страховые взносы, более чем в три раза превышающие прежний их размер, то есть законодательно закреплялось пенсионное донорство России. Поэтому одной из причин принятия Россией пенсионного закона вслед за принятием союзного - была необходимость не допустить утечки значительных средств, предназначенных для пенсионного обеспечения граждан, работающих и живущих в России, на выплату пенсий тем, кто работал и жил за ее пределами. Достижение данной цели позволило создать на первом этапе пенсионной реформы устойчивую финансовую базу путем аккумуляции страховых взносов работодателей и самих трудящихся в Пенсионном фонде России.
К числу причин социально-экономического характера, обусловивших объективные предпосылки пенсионной реформы, следует отнести девальвацию пенсионной системы советского периода, превратившейся в уникальную уравнительную систему, финансируемую на протяжении многих десятилетий по "остаточному принципу".
Формально пенсионное обеспечение трудящихся осуществлялось в порядке государственного социального страхования, что, в частности, было закреплено в КзоТе РСФСР. При этом в течение многих лет гражданам навязывался постулат о том, что государственное социальное страхование (и пенсионное обеспечение как часть его) осуществляется в нашей стране якобы за счет государства. Эта идея, закрепленная законодательно и внедренная в сознание людей, умело использовалась в практике формирования управленческих решений. Уровень оплаты труда работающих был одним из низких в мире, и львиная доля того, что создавалось их трудом, изымалось государством под предлогом "заботы о благе народа", поскольку трудящиеся были освобождены от уплаты страховых взносов из личных трудовых доходов. Это выдавалось за величайшее социальное завоевание. Средства социального страхования практически слились с налоговыми платежами и аккумулировались в государственном бюджете вместе с иными бюджетными доходами. Финансирование расходов на выплату пенсий осуществлялось в основном за счет государственной дотации ввиду низких страховых взносов.
Все это приводило к искажению реальной стоимости рабочей силы, занижению совокупных затрат на нее, в том числе в пенсионный период жизни человека, создавало иллюзию, что пенсионеров содержит государство, а не тот кто трудится и создает богатство общества. Советское государство на протяжении многих десятилетий как бы "экономило" на старшем поколении, финансируя расходы на пенсионное обеспечение по "остаточному принципу", о чем уже говорилось выше. Одним из методов, используемых государством для достижения такой асоциальной цели, был метод сознательного замораживания уровня пенсионного обеспечения. Нормы принимаемых законов не гарантировали непрерывного улучшения жизни пенсионеров по мере роста оплаты труда, повышения уровня стоимости жизни, появления у государства дополнительных экономических возможностей, которые в основном пожирались реализацией "проектов века" и военно-промышленным комплексом. При этом власть не забыла о себе, законодательно закрепив привилегированную систему - систему персональных пенсий. Уровень этих пенсий был более высоким, но все-таки не диссонировал с экономическими возможностями государства. Получение персональной пенсии автоматически было связано с предоставлением целого комплекса иных социальных льгот.
Результатом такой социальной политики стал существенный разрыв в уровне жизни человека до перехода на пенсию и после него. Крайне низкий абсолютный и относительный уровень пенсионного обеспечения, не позволяющий значительной части пенсионеров удовлетворять жизненно необходимые потребности, превращение общей пенсионной системы в уравнительную, полностью игнорирующую принцип обусловленности уровня пенсии трудовым вкладом человека (один из принципов, отражающих представление людей о социальной справедливости), предоставление преимущества в пенсионном обеспечении тем, кто был занят в структурах государственного механизма, на которые опиралась власть, - вот те объективные предпосылки, которые диктовали необходимость осуществления пенсионной реформы в новых экономических условиях и обязывали государство учесть их при ее проведении.
Кроме того, начавшийся процесс перехода страны к рыночной экономике и формирование рынка труда объективно требовали внедрения в систему пенсионного обеспечения страховых принципов, то есть законодательного закрепления реальной, а не формальной системы обязательного пенсионного страхования, гарантирующей достойный уровень жизни тем, кто выбывает из сферы общественного производства в силу причин, не зависящих от человека.
Суть такой системы, представляющей одно из выдающихся "изобретений" человечества в эпоху появления наемного труда, заключается в следующем.
Каждый работающий по найму подлежит обязательному социальному пенсионному страхованию независимо от воли и желания его лично и работодателя. Другими словами, эта система принудительная. Принуждение осуществляется государством, в связи с чем данная система называется государственной.
Все условия и нормы уплаты соответствующих страховых взносов, как условия и нормы пенсионного обеспечения, определяются самим государством. Они не могут быть изменены соглашением сторон трудового договора. В случае нарушения установленных правил применяются меры государственного принуждения, гарантирующие полноценное функционирование данной системы.
Экономическая сущность обязательного пенсионного страхования коренится в производственных отношениях и связана с реальной стоимостью рабочей силы. Стоимость рабочей силы не может определяться в развитых странах ценой лишь "живого" труда в период ее функционирования непосредственно в процессе производства. Она включает в себя и другие оплачиваемые периоды, в частности, пенсионный период жизни человека. Поэтому одним из элементов, формирующих стоимость рабочей силы, являются страховые взносы, уплачиваемые как каждым работодателем, так и работником.
Социальная сущность страховых пенсионных систем заключается в солидарности всех застрахованных и всех работодателей, работающих в разных регионах, различных отраслях и организациях. Но, пожалуй, одним из главных факторов, гарантирующих надежность функционирования системы обязательного социального пенсионного страхования, является солидарность поколений. К числу основополагающих идей (принципов), на основе которых функционируют обязательные пенсионные системы в развитых зарубежных странах, относятся следующие:
пенсионеры, получающие пенсию в системе обязательного пенсионного страхования, заработали ее собственным трудом и не являются иждивенцами общества;

пенсионные взносы должны взиматься в размерах, достаточных для предоставления человеку пенсии, которая обеспечивает достойный уровень жизни в пенсионный период;

уровень пенсии должен находиться в неразрывной связи со страховым стажем и заработком, из расчета которого уплачивались страховые платежи;

средства страхового фонда ни при каких обстоятельствах не могут расходоваться на иные цели, кроме пенсионного обеспечения застрахованных и их семей, и тем более изыматься из данного фонда, в том числе даже временно;

деятельность всех органов, обеспечивающих функционирование систем обязательного пенсионного страхования, должна находиться под контролем и наблюдением застрахованных и страхователей;

обязанность государства - гарантировать осуществление установленной им системы обязательного пенсионного обеспечения.

Объективные предпосылки пенсионной реформы в России в сочетании с рассмотренными выше страховыми идеями, общепризнанными в мире, предопределили ее основные направления и содержание законодательных решений на первом этапе данной реформы.
Значение Закона РФ от 20.11.90 г. "О государственных пенсиях в Российской Федерации", с которым связан первый этап реформирования пенсионной системы России.
Данный закон - первый страховой закон, в котором была предпринята попытка практической реализации страховых принципов в государственной системе пенсионного обеспечения.
В связи с принятием этого закона в России впервые был создан Пенсионный фонд как самостоятельная внебюджетная кредитно-финансовая система, формируемая за счет страховых платежей всех работодателей и самих трудящихся.
Закон 1990 г. закрепил единую пенсионную систему в стране, охватившую все категории трудящихся и все население. Были ликвидированы привилегированные и ущербные пенсионные системы советского образца (система персональных пенсий, система пенсионного обеспечения колхозников), все отношения по пенсионному обеспечению стали регулироваться нормами закона. Закон закрепил равную для пенсионного обеспечения правовую оценку всех видов трудовой деятельности и оплаты за нее. Кроме того, закон 1990 г. предусмотрел механизм сохранения реальной ценности пенсии (путем защиты ее от инфляции) и, таким образом, предотвращал снижение уровня жизни пенсионеров. В первоначальной редакции закон закреплял принципиальное положение, в силу которого минимальный размер пенсии не мог быть ниже прожиточного минимума.
Право на получение трудовой пенсии в полной сумме и в период работы пенсионера, закрепленное в законе, имело свое концептуальное обоснование, суть которого заключалась в том, что право на данную пенсию заработано многолетним трудом, уплатой страховых платежей в Пенсионный фонд, и поэтому оно не может быть отчуждаемо.
На первом этапе своего функционирования закон 1990 г. решил ряд и других острейших проблем:
существенно повысил общий относительный уровень пенсионного обеспечения по старости, поставив размер этой пенсии в прямую зависимость от объективных показателей, характеризующих трудовой вклад человека (качественный показатель - уровень оплаты труда, количественный - число проработанных лет);

выровнял стажевые возможности женщин по сравнению с мужчинами за счет пополнения их трудового стажа характерными для них видами общественно полезной деятельности, необходимыми для общества и семьи (уход за детьми, уход за ребенком-инвалидом и т.д.);

устранил дефекты в правилах определения дохода, на основе которого определяется размер пенсии;

существенно повысил минимальный уровень пенсии по старости и придал ей значение базовой величины, на основе которой определяются минимальные и максимальные размеры других видов пенсий;

существенно увеличил максимальный размер пенсий;

предусмотрел существенные компенсационные надбавки к пенсиям в связи с дополнительными расходами пенсионера по содержанию нетрудоспособных членов семьи и необходимостью постороннего ухода за ними, не ограничив право на их получение максимальным размером пенсии;

отменил искусственные ограничения, препятствующие назначению пенсии при неполном трудовом стаже;

повысил возраст детей, обеспечиваемых пенсией по случаю потери кормильца, до 18 лет, а для получающих образование - до 23 лет.
Закон 1990 г. решил ряд проблем нестрахового характера. Нововведением закона стала социальная пенсия, которая назначается любому нетрудоспособному гражданину без требования трудового стажа. К кругу лиц, обеспечиваемых данной пенсией, отнесены: дети, потерявшие одного или обоих родителей; дети-инвалиды; инвалиды всех трех групп; пожилые граждане (мужчины, достигшие 65, а женщины - 60 лет).
Таким образом, закон 1990 г. охватил пенсионной системой как страховые, так и нестраховые пенсии и ввел полное всеобщее пенсионное обеспечение. И сейчас, почти через 9 лет после вступления в силу этого акта, закон 1990 г. признается точкой отсчета пенсионной реформы в России.

ДЕКОДИФИКАЦИЯ ПЕНСИОННОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ФОРМИРОВАНИЕ ПРИВИЛЕГИРОВАННОЙ СИСТЕМЫ ПЕНСИОННОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ

После введения в действие закона 1990 г. все пенсии устанавливались в соответствии с нормами данного закона. Исключение составляло лишь пенсионное обеспечение кадровых военнослужащих и их семей, а также некоторых других категорий служащих и их семей, приравненных по пенсионному обеспечению к кадровым военнослужащим. Всем им пенсии могли назначаться как по закону 1990 г., так и по Закону СССР "О пенсионном обеспечении военнослужащих" - по их выбору.
Кстати, в первоначальном проекте Закона РФ "О государственных пенсиях в Российской Федерации" содержался специальный раздел, посвященный правовому регулированию пенсионного обеспечения военнослужащих, включая кадровый состав, и их семей, который впоследствии был исключен, хотя основная идея, закрепленная в преамбуле Закона 1990 г., гласит: "Настоящий Закон устанавливает единую систему республиканских государственных пенсий в Российской Федерации…" По буквальному смыслу этой нормы в России не должны издаваться другие законы по данному вопросу; все нормы должны быть сосредоточены в данном законе.
Сегодня с горечью приходится констатировать, что идею регулирования пенсионного обеспечения на основе норм единого пенсионного закона не удалось осуществить.
Началом декодификации законодательства о пенсионном обеспечении послужило принятие Верховным Советом РФ еще одного закона "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу в органах внутренних дел, и их семей" от 12.02.93 г. С момента вступления данного закона и до настоящего времени указанный в нем круг лиц может получать пенсии по одному из российских пенсионных законов - по своему выбору. Принятие закона от 12.02.93 г. диктовалось социально оправданной, на первый взгляд, необходимостью установления дифференциации в пенсионном обеспечении кадровых военнослужащих и их семей. Особые условия и более высокий уровень их пенсионного обеспечения - обычное явление во многих странах. Так было и в СССР. Это связано с особенностями, спецификой военной и близкой к ней службы, в частности, в органах внутренних дел. В СССР, например, к 1990 г. максимум пенсии старшего офицера составлял 250 руб. (генерала - 350 руб.), а рабочего или служащего - обычно 120-132 руб. в месяц.
Более высокий уровень пенсионного обеспечения кадровых военнослужащих предполагалось сохранить и в России, однако с учетом экономических возможностей государства и, в частности, состояния государственного бюджета страны, поскольку расходы на выплату этих пенсий финансируются только за счет средств государственного бюджета, а не Пенсионного фонда России. Однако закон от 12.02.93 г. закрепил такой уровень пенсионного обеспечения, который гарантирует получение пенсии в размере до 85% сумм денежного довольствия военнослужащего и без ограничения размера пенсии твердым максимальным пределом.
Кроме того, данный закон закрепил механизм автоматической индексации всех ранее назначенных пенсий: они периодически повышаются одновременно с повышением окладов и сумм денежного довольствия по соответствующим должностям. Таким образом, всем пенсионерам, получившим пенсии в прошлые годы в связи с их службой в армии, размер пенсии определяется из сумм денежного довольствия, установленных по соответствующей должности в настоящее время.
На основании норм Закона РФ от 12.02.93 г. осуществляется также пенсионное обеспечение и служащих органов внутренних дел.
Отказ от ограничения размера пенсий твердым максимальным пределом в сочетании с механизмом автоматической их индексации гарантировали, с одной стороны, высокий уровень пенсионного обеспечения, а с другой - сохраняли реальную стоимость пенсионных выплат в условиях непрерывного роста цен и стоимости жизни. Пенсионное обеспечение по условиям и нормам Закона 1990 г. таких гарантий не предусматривает. В связи с этим после принятия Закона РФ "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, и их семей" от 12.02.93 г. начался процесс стремительного разрушения единой пенсионной системы, закрепленной Законом 1990 г., который заключался в том, что нормы Закона 1993 г. стали распространяться на многие другие категории служащих. Нормы данного закона распространены на сотрудников правительственной связи и информации, налоговой полиции, должностных лиц таможенных органов, работников прокуратуры и работников научных и образовательных учреждений, находящихся в ведении прокуратуры.
Аналогичная система пенсионного обеспечения введена для государственных служащих и лиц, занимающих государственные должности; депутатов. Для судей установлено пожизненное денежное содержание, не облагаемое налогом, которое им выплачивается в период пребывания в отставке (по существу, это пенсия за выслугу лет).
Во всех названных выше случаях пенсионное обеспечение устанавливалось различными нормативными актами, и все они не предусматривали ограничения размера пенсий твердым максимальным пределом, закрепляя в то же время механизм автоматической индексации ранее назначенных пенсий.
Кроме того, указами Президента РФ стало устанавливаться отдельным соотечественникам пожизненное денежное содержание дополнительно к государственной пенсии (его размер до 10 минимальных уровней оплаты труда). Это "дополнительное" содержание более чем в три раза выше обычной пенсии по старости вместе с компенсацией и невольно напоминает персональную пенсию, назначаемую в недалеком прошлом "за особые заслуги".
Различия в уровне пенсионного обеспечения, установленного специальными актами и осуществляемого на основании Закона 1990 г., столь существенные, что сегодня есть все основания утверждать о функционировании в России двух пенсионных систем: общей, охватывающей основную массу наемных работников, выплата пенсий которым финансируется за счет средств Пенсионного фонда, и привилегированной, гарантирующей высокий уровень пенсионного обеспечения военнослужащим, служащим органов внутренних дел, налоговой полиции, таможенной службы, прокурорско-следственным работникам, государственным служащим, судьям, депутатам, пенсии которым выплачиваются за счет бюджетных средств. Причем пенсия в последнем случае в 5-10 раз выше той, которая назначается на основании Закона 1990 г. Такое вряд ли может себе позволить государство и экономически более благополучное, учитывая, что финансирование выплаты пенсий по привилегированной системе, как уже было сказано, осуществляется за счет бюджета страны.
Результатом декодификации пенсионного законодательства стал возврат к полисистемности в пенсионном обеспечении, как естественному следствию методического лоббирования своих узковедомственных интересов представителями различных органов власти и иных структур, на которые она опирается.
Непозволительной роскошью представляется также создание самостоятельных пенсионных служб наряду с общей системой органов социальной защиты населения. Такие службы имеют Минобороны, МВД, ФСБ, Прокуратура, Минюст и др. На них возложено осуществление назначения и выплаты пенсий по привилегированной системе.
По существу оказалась узаконенной дифференциация в пенсионном обеспечении по такому признаку, как должностное положение гражданина, что противоречит ст. 19 Конституции Российской Федерации, гарантирующей равенство прав и свобод человека и гражданина независимо и от должностного положения.
Формирование наряду с общей пенсионной системой также и особой системы "для избранных" нельзя расценивать иначе, как отказ от страховых начал в пенсионном обеспечении отдельных категорий работников и исключение их из круга лиц, охваченных единой пенсионной системы.
Данный вывод принципиально важен, поскольку в процессе дальнейшего реформирования общей пенсионной системы необходимо знать ответы на вопросы о том, каковы перспективы дальнейшего развития обеих систем, каким будет уровень пенсионного обеспечения, гарантированной каждой их них, какую цену должен будет заплатить каждый застрахованный и каждый налогоплательщик за достойный уровень жизни, гарантируемый этими системами.
Изменение статуса Пенсионного фонда России и причины дефицитности его финансовых средств.
Пенсионный фонд РФ, созданный в связи с принятием закона РФ "О государственных пенсиях в Российской Федерации", признавался независимым, самостоятельным кредитно-финансовым учреждением, средства которого не входят в состав республиканского, других бюджетов, не подлежат изъятию и предназначены исключительно для пенсионного обеспечения застрахованных и их семей. Первоначально Пенсионный фонд был подотчетен законодательному органу, который заслушивал и утверждал результаты его деятельности. Положение о Пенсионном фонде РФ и Порядок уплаты страховых взносов работодателями и гражданами в Пенсионный фонд РФ были утверждены Верховным Советом РФ 27.12.91г.
В Положении о ПФР определены его функции, указаны источники средств и цели, на которые могут расходоваться его средства.
Решен вопрос о формировании руководящих органов, в частности, Правления ПФР и его постоянно действующего исполнительного органа - исполнительной дирекции. Состав Правления утверждался законодательным органом, который также назначал и освобождал от должности и Председателя правления.
Указом Президента РФ от 24.12.93 г. "О мерах по приведению законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации" нормы, закрепляющие самостоятельность ПФР, были признаны недействующими и не подлежащими применению. В соответствии с Постановлениями Правительства РФ от 22.09.93 начиная с 22.09.93 ПФР подчиняется Правительству и осуществляет свою деятельность на основании бюджета, согласованного с Министерством финансов РФ; находится в ведении Правительства и ему подотчетен.
Таким образом, ныне ПФР уже не является самостоятельным учреждением.
Как свидетельствует опыт зарубежных стран, в которых успешно функционируют страховые пенсионные системы, управляют соответствующими страховыми фондами те, чьи средства аккумулируются в них, то есть сами застрахованные и работодатели, поскольку такие системы являются, как правило, автономными и самоуправляющимися.
В нашей стране достичь этого не удалось. В чем же принципиальное значение самостоятельности и автономности ПФР? В том, что только в этом случае может быть обеспечено строгое целевое расходование средств данного фонда. В соответствии с действующим законодательством ПФР с момента его создания и до настоящего времени авансирует средства на выплату и нестраховых пенсий (инвалидам войны, семьям погибших военнослужащих, инвалидам из числа военнослужащих, проходивших службу по призыву, социальных пенсий и некоторых других) с условием последующего возврата их Пенсионному фонду Правительством РФ, поскольку выплата этих пенсий должна формироваться за счет средств федерального бюджета.
Первоначально установленные правила предусматривали, что ассигнования из федерального бюджета на выплату указанных пенсий должны были перечисляться фонду не позднее, чем за 20 дней до начала выплатного периода. Однако с конца 1993 г. это правило практически не выполняется, и долг Правительства Пенсионному фонду РФ стал хроническим явлением. Так, к февралю 1999 г. долг составлял 7,5 млрд. руб. Кроме того, на ПФР помимо выплаты страховых пенсий были возложены и некоторые иные расходы, которые должны производиться также за счет бюджетных ассигнований (компенсационные выплаты трудоспособным лицам, осуществляющим уход за нетрудоспособными гражданами; расходы на мероприятия по подготовке к празднованию памятных дат Великой Отечественной войны; ритуальные пособия; расходы по доставке и пересылке пенсий и т.д.).
Вряд ли ситуацию коренным образом изменит еще один федеральный Закон "О порядке финансирования государственных пенсий, выплата которых по законодательству РФ осуществляется за счет средств федерального бюджета" от 18.09.98 г., устанавливающий, что ежемесячно ПФР перечисляются в порядке авансирования все необходимые суммы. Очевидно, независимость Пенсионного фонда РФ от высшего органа исполнительной власти позволяла бы данному кредитно-финансовому учреждению кардинально изменить сложившееся за последние годы положение, используя предусмотренный законодательством механизм принудительного возврата долга, в том числе с бюджетных структур.
В итоге расходы ПФР существенно возросли при одновременном резком сокращении его доходов. Основными причинами такого сокращения являются, на наш взгляд, следующие.
Во-первых, широкое распространение оплаты выполняемых работ без оформления соответствующих документов, а также бартерных расчетов, позволяющих уклоняться от уплаты налогов и страховых платежей.
Во-вторых, несвоевременные выплаты начисленного заработка, вследствие чего задерживается уплата страховых взносов в Пенсионный фонд РФ. Долги по оплате труда составляют астрономические суммы, превратившись в хроническое явление. Не секрет, что в значительной степени задолженность обусловлена задержкой расчетов за выполненную работу, которые должны финансироваться за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов федерации, средств федеральных ведомств.
Размер задолженности плательщиков страховых взносов перед ПФР на 01.01.99 г. составил свыше 129 млрд. руб., а сумма средств, которая должна быть направлена Фондом в 1999 году на выплату трудовых пенсий в соответствии с Законом РФ "О государственных пенсиях в Российской Федерации", определена Федеральным законом от 30.03.99 г. "О бюджете Пенсионного фонда РФ на 1999 год" в сумме свыше 179 млрд. руб. Другими словами, сумма задолженности составляет свыше 70% годовой суммы расходов на выплату трудовых пенсий.
В-третьих, освобождение плательщиков страховых взносов (бюджетных организаций, в частности) от санкций за несвоевременную выплату таких взносов либо смягчение таких санкций.
В-четвертых, это причины, которые являются общими для всей экономики страны, переживающей кризис и пока еще не подающей надежд на возрождение в обозримом будущем: спад общественного производства со всеми негативными последствиями, теневая экономика, массовая коррупция и т.д.
Таким образом, напрашиваются следующие выводы.
При полном или почти полном сборе страховых взносов на всех граждан, подлежащих в соответствии с законом обязательному пенсионному страхованию, своевременной выплате им заработной платы (в силу ст. 96 КЗоТ РФ она должна выплачиваться не реже чем каждые полмесяца), строго целевом расходовании страховых взносов (на выплату лишь страховых пенсий) объем собственных доходов ПФР вполне достаточен для гарантированной бесперебойной выплаты страховых пенсий и даже существенного их повышения.
При возложении на страховой пенсионный фонд иных расходов и недоборе страховых взносов по указанным выше причинам в таких объемах, как это имеет место в России, рухнула бы страховая пенсионная система и любой другой страны.
И еще один принципиально важный вывод заключается в том, что причины нынешнего кризисного состояния пенсионной системы в целом и ее финансового источника находятся вне самой системы, они лишь результат экономических преобразований, проводимых в стране с начала 90-х годов, которые и по истечении десятилетнего периода пока не дали положительных результатов.
На макроуровне пенсионное обеспечение как экономическая категория - это лишь один из элементов общей системы распределения и перераспределения совокупного общественного продукта. Поэтому все попытки искать автономные пути выхода из того тупика, в котором эта система оказалась, лишь в рамках такого ее элемента, как пенсионная система, ненаучны и бесперспективны.
Десоциализация правового регулирования уровня пенсионного обеспечения с конца 1993 г. и до настоящего времени.
Как уже выше говорилось, одной из причин реформирования пенсионной системы было "замораживание" уровня пенсионного обеспечения, практиковавшееся советским государством. В СССР максимальная пенсия не повышалась, например, тридцать четыре года. Минимальная пенсия повышалась также крайне редко и определялась при этом волевым путем. В связи с отсутствием в советском законодательстве механизма защиты пенсионных выплат от обесценивания в связи с ростом цен (а он имел место и в советский период, но не был таким стремительным как сейчас) уровень пенсионного обеспечения за период с 1956 г. по 1990 г. постепенно снижался. Во всех развитых странах к этому времени был уже создан правовой механизм защиты пенсионных выплат от инфляции и повышения "старых" пенсий по мере роста реальных доходов работающих.
К моменту принятия Закона "О государственных пенсиях в Российской Федерации" от 20.11.90 инфляция в стране наблюдалась, но была незначительной по сравнению с той, которая стала реальностью в связи с авральной либеризацией цен на потребительские товары и услуги. Увеличивалась и оплата труда, хотя крайне медленно. В целом доходы населения не росли, но и не снижались. Статья 7 Закона от 20.11.90 г. в первоначальной своей редакции закрепляет впервые правило о повышении трудовых пенсий в связи с ростом стоимости жизни и оплаты труда. В силу данного правила все трудовые пенсии, со времени которых прошло более одного календарного года, должны были ежегодно повышаться.
Первые итоги введения свободных цен на потребительские товары и услуги (начало 1992 года) привели к обесцениванию не только всех денежных накоплений населения, но и текущих выплат, включая пенсии. Это потребовало немедленного пересмотра системы защиты пенсионных выплат от галопирующей инфляции и стремительного роста стоимости жизни. Законом РФ от 03.04.92 г. изменяется ст. 7. В новой редакции она уже предусматривает повышение пенсии в связи с ростом стоимости жизни путем ее индексации и увеличение в централизованном порядке минимальных размеров пенсий. При этом одновременно с повышением минимальных размеров пенсий все пенсии увеличиваются пропорционально. Одновременно предписывалось осуществлять индексацию пенсий в соответствии с Законом " Об индексации денежных доходов и сбережений граждан в РСФСР" от 21.10.91 г.
Однако Закон от 21.10.91 г. не был выполнен ни в то время, ни позднее, не выполняется он и сейчас. Учитывая это, Верховный Совет РФ принимает Закон "О повышении государственных пенсий в Российской Федерации" от 21.10.92 г. По этому Закону с 01.11.92 г. минимальные размеры и размеры всех пенсий повышаются с учетом роста цен на потребительские товары и услуги в 2,5 раза. Данный Закон устанавливает также общее правило: с учетом изменения индекса цен за истекший квартал минимальные размеры других пенсий ежеквартально пересчитываются. Данное правило применялось до осени 1993 г. (то есть до роспуска парламента РФ).
С 01.11.93 г. индексация пенсионных выплат без отмены соответствующих законов была по существу прекращена и заменена компенсацией. Именно с этого момента можно говорить о начале процесса десоциализации в правовом регулировании уровня пенсионного обеспечения. Замену индексации пенсий их компенсацией осуществлял Президент РФ Указом от 27.10.93 г. С 01.11.93 г. на основании этого Указа "в целях усиления социальной защищенности пенсионеров с учетом роста цен на потребительские товары и услуги" все пенсии были увеличены на одну и ту же твердую сумму 11700 руб. (таков был размер этой первой компенсации). С этого момента началась девальвация пенсионной системы, закрепленной Законом от 20.11.90. Через три месяца - с 01.02.94 - размер компенсационной выплаты повышается с 11700 руб. до 19700 руб. в месяц на основании уже постановления Правительства РФ от 08.02.94 г.
Указанные выше постановления Президента и Правительства РФ, принятые и осуществленные вопреки законам РФ, Конституции РФ, практически подорвали весь механизм адаптации пенсионных выплат к повышению стоимости жизни, расстроили общую пенсионную систему России, отбросили подавляющее большинство пенсионеров за черту бедности. Ухудшилось положение около 35 млн. пенсионеров, хотя ст. 55 (п. 2) Конституции РФ предусматривает, что "в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина". В данном случае это произошло даже не на основании норм законов, а всего лишь подзаконных актов.
В последующем, с мая 1994 года и до настоящего времени, компенсационные выплаты чередуются с индексацией. Статья 7 Закона РФ от 20.11.90 г. претерпела еще одно изменение в связи с принятием Федерального Закона от 05.05.94 г., который по существу узаконил компенсацию, предусмотрев, что пенсии не реже одного раза в три месяца подлежат индексации или компенсации в связи с ростом стоимости жизни. Однако ежеквартальная индексация или компенсация по-прежнему не осуществляется. Наглядным примером служит реальная действительность. Так, с 01.05 99 г. все размеры пенсий (включая минимальный размер) увеличены в 1,12 раза. Предыдущее же повышение пенсий состоялось 14 месяцев назад - с 01.02 98 г., причем оно коснулось лишь 40% пенсионеров, которым пенсия была пересчитана с учетом индивидуального коэффициента; остальным пенсионерам пенсия не индексировалась еще дольше. Более полугода прошло с августа 1998 г., когда в очередной раз произошел обвал рубля и стоимость жизни возросла более чем в 2,5 раза, а "неотложные меры "в виде апрельской единовременной компенсации в размере лишь 60 руб. и ежемесячной компенсации в такой же сумме с 01.05.99 г. малообеспеченным пенсионерам были предусмотрены Указами Президента РФ, принятыми лишь 30.03.99 г.
Чтобы понять, в чем состоит кардинальное изменение пенсионной политики в отношении адаптации пенсионных выплат по сравнению с той, которая проводилась до ноября 1993 г. необходимо раскрыть принципиальное различие в механизме индексации пенсии и ее компенсации.
Индексация предполагает повышение размеров всех пенсий пропорционально росту цен на потребительские товары и услуги, в том числе минимальных и максимальных. Это значит, что в такой же степени повышаются и надбавки к пенсиям, размер которых определяется на основе минимального размера пенсии по старости. В результате индексации сохраняется на будущее реальная ценность пенсии. До 01.11.93 г. в России проводилась полная индексация, гарантировавшая повышение пенсии на столько, на сколько увеличивались цены.
Механизм компенсации, о котором шла речь выше, предусматривает повышение общей суммы пенсии всех видов на одну и ту же величину, при этом не гарантируется сохранение прежнего уровня пенсионного обеспечения. В настоящее время реальная ценность пенсионных выплат очень быстро и неуклонно снижается, хотя индексация стала чередоваться с компенсацией. Это вызвано тем, что при индексации повышается только размер пенсии, а сумма компенсации остается прежней, а при компенсации размер пенсии остается прежним, но увеличивается сумма компенсации.
Таким образом, ни индексация пенсий, ни их компенсация в том виде, в котором они сейчас применяются, не гарантируют достойного уровня жизни пенсионерам и не устанавливают зависимости повышения уровня пенсионного обеспечения с учетом роста стоимости жизни и уровня оплаты труда в стране. Кроме того, сохранение крайне низкого максимального размера пенсий в связи с отказом от включения в официальный минимальный размер пенсии по старости компенсационной выплаты (ее сумма сейчас колеблется от 85 до 210 руб. в месяц) фактически привело к тому, что общая пенсионная система превратилась в уравнительную и соотношение максимума пенсии по старости к ее минимуму составляет не как 3 к 1, а лишь как 1,4 к 1 при сохранении нормы закона, предусматривающей максимальный размер пенсии по старости, равный трем ее минимумам.
С 01.02.98 г. в действие введен еще один механизм индексации пенсий, установленный Федеральным Законом "О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий" . Этот закон чрезвычайно сложен, противоречив, в нем немало явных пробелов. Суть его заключается в том, что он вводит в механизм исчисления пенсий в рамках общей пенсионной системы новые элементы - индивидуальный коэффициент пенсионера (ИКП) и страховой стаж.
Необходимость внедрения в пенсионную практику более совершенного способа "осовременивания" ранее назначенных пенсий с учетом роста оплаты труда в стране стала очевидной уже давно. Свыше 7 лет вынашивалась идея об определении размера вновь назначаемых и ранее назначенных пенсий с учетом такого универсального критерия, как индивидуальный коэффициент пенсионера. Эта идея широко обсуждалась учеными, практиками, законодателями и в итоге нашла широкую поддержку в обществе. С практической реализацией данной идеи связывались надежды на кардинальные перемены в сфере пенсионного обеспечения. Однако этого не произошло. Введенный в действие с 01.02.98 г. Федеральный закон "О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий" создал лишь иллюзию радикального решения острейших проблем, поскольку не затронул глубинных причин, приведших к пенсионной разрухе. Кроме того, закон расширил полномочия Правительства РФ в решении такого важнейшего вопроса, как определение уровня пенсионного обеспечения.
В чем же принципиальная новизна закрепленного данным законом механизма индексации пенсий? Она заключается в том, что в соответствии с этим законом повышение пенсий с 01.02.98 г. осуществляется в связи с ростом средней заработной платы в стране и в отличие от прежнего порядка, в соответствии с которым они повышались в связи с ростом цен на потребительские товары и услуги (вопреки закону нерегулярно и не в полном объеме).
Введенный с 01.02.98 г. новый порядок индексации пенсий предусматривает, что такая индексация осуществляется ежеквартально, в связи с чем Правительству РФ предоставлено право устанавливать размер среднемесячной заработной платы за каждый очередной истекший квартал. Размер ежемесячной заработной платы в стране - это объективная реальность, которая находит свое отражение в данных статистического учета, т.е. отслеживается на федеральном уровне, в связи с чем "устанавливать" ее нет никакой необходимости, если только не преследовать такой цели, как замораживание уровня пенсионного обеспечения одновременно с принятием решения о его повышении.
Практическая реализация Правительством РФ предоставленного ему права об установлении среднемесячной заработной платы в стране, начавшаяся с конца 1997 года, свидетельствует о том, что устанавливаемый им размер значительно ниже того, который фактически складывается в народном хозяйстве, причем в отдельные периоды он даже мог снижаться по сравнению с предыдущим. Если проследить динамику изменений в размере среднемесячной заработной платы в стране, ежеквартально объявляемом Правительством РФ, то она выглядит следующим образом: IV квартал 1997 года - 760 тыс. руб.; I квартал 1998 года - 605 руб.; II квартал 1998 года - 637 руб.; III квартал 1998 года - 612 руб.; IV квартал 1998 года - 752 рубля; I квартал 1999 года - 851 руб.
Конечно, указанные выше размеры ничего общего не имеют с реальной среднемесячной заработной платой, складывающейся в народном хозяйстве, она примерно в два раза выше. В чем же причина такого расхождения? Очевидно, в том, что при определении Правительством РФ данного размера за очередной истекший квартал во внимание принимается не реально начисленная оплата труда, а только те суммы, о которых поступили соответствующие страховые платежи в Пенсионный фонд РФ. Поскольку положение с задержками выплаты заработной платы государство переломить не может (или не хочет), то оно нашло весьма "эффективный" способ решения данной проблемы, возложив ответственность за такую ситуацию, созданную, кстати, самим государством, на плечи старшего поколения.
Ориентация на установление уровня пенсионного обеспечения в зависимости от среднемесячной заработной платы в стране, "утверждаемой" высшим органом исполнительной власти, открывает неограниченные возможности для соответствующих манипуляций и по существу означает, что этот уровень законом уже не гарантируется.
Таким образом, одним из проявлений асоциальных последствий вступившего с 01.02.98 в социальном государстве (см. ст.7 Конституции РФ) нового порядка индексации пенсий стало явное "замораживание" уровня пенсионного обеспечения, устанавливаемого органом исполнительной власти, который изобретательно создает иллюзию его повышения при сохранении прежних проблем, которые кардинально так и не решены. При продолжающемся стремительном росте стоимости жизни в стране и продолжающейся политике иллюзорного повышения пенсий уровень жизни пенсионеров также стремительно падает. Такое положение усугубляется еще и тем, что законодатель ограничил верхний предел коэффициента при определении отношения среднемесячной заработной платы пенсионера к среднемесячной заработной плате в стране. В статье 1 Закона РФ от 21.07.97 г. "О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий" данный коэффициент ограничен размером 1,2. На заключительном этапе принятия этого закона коэффициент был понижен временно до 0,7 (ст.4 Закона). При этом временный период такого ограничения не определен. Следовательно, если средний заработок пенсионера составлял 1600 руб., а средняя зарплата в стране 851 руб., то реальный коэффициент должен определяться путем деления 1600 руб. на 851 руб. Однако, какое бы число при этом не получилось при перерасчете или при исчислении пенсии (при новом ее назначении), коэффициент не может быть выше 0,7. Индивидуальный же коэффициент, который определяется путем умножения размера пенсии в процентах, полагающегося в зависимости от продолжительности трудового стажа, на отношение среднемесячного заработка за установленный период, из которого исчисляется пенсия, к среднемесячной заработной плате в стране за тот же период, окажется еще меньше. Так, индивидуальный коэффициент пенсионера, которому назначается пенсия по старости при трудовом стаже, превышающем требуемый на 20 лет (а именно при таком превышении стажа пенсия устанавливается в максимальном процентном отношении к заработку, то есть в размере 75% от него), ИКП составит 0,525 (0,75*0,7). Следовательно, размер пенсии данного пенсионера будет максимальным и составит 0,525 от размера среднемесячной заработной платы в стране, устанавливаемой, как уже выше было сказано, ежеквартально Правительством РФ.
Конечным результатом действия такого способа сдерживания повышения уровня пенсионного обеспечения закономерно становится та самая уравнительность в пенсионном обеспечении, от которой общество надеялось избавиться при помощи нового механизма индексации пенсий, в основу которого и был заложен индивидуальный коэффициент пенсионера. Такой результат наступает всякий раз, когда устанавливаются жесткие ограничения максимального предела размера пенсий, при этом принципиального значения не имеет сам способ установления такого предела: путем фиксации максимального коэффициента, если диапазон дифференциации между низшим и высшим пределом пенсий столь незначительный, что основная масса получателей пенсий имеет высокую степень вероятности получать пенсию именно на максимальном уровне. Поясним это на следующем примере. Максимальный размер пенсии, исчисленный по старым правилам (т.е. по правилам, закрепленным законом 1990 г. и действовавшим до 01.02.98 г.), с 01.05.99 г. составляет 282 руб. 87 коп., поскольку минимум пенсии по старости с этого момента равен 94 руб. 29 коп. (94,29 руб.*3=282,87 руб.). С учетом повышения данного размера за длительный стаж работы, превышающий требуемый на 20 лет, максимальный размер составит 424 руб. 44 коп. (282,87 руб.*1,2+85 руб. компенсация). Посмотрим, каким окажется максимальный размер пенсии, исчисленный с учетом среднемесячной заработной платы в стране, утвержденной Правительством РФ за первый квартал 1999 года. Как уже выше приводилось ее размер равен 851 руб. При максимальном ИКП, равном 0,525, этот размер составит 446 руб. 78 коп. Следовательно, разница между максимальными размерами, определенными разными способами, составляет 22 руб. 34 коп. Эта разница и позволяет судить о степени "радикальности" решения проблемы уровня пенсионного обеспечения путем применения нового механизма индексации пенсий, привлекательность которого, на первый взгляд, не вызывает сомнений, поскольку Закон от 21.07.97 г. декларирует, что пенсия, исчисленная с учетом ИКП, максимальным размером не ограничивается, хотя на самом деле данная норма вводит пенсионеров в заблуждение. Степень вероятности превращения системы в уравнительную зависит от того, какова численность пенсионеров, имеющих перспективу получения пенсии именно в максимальном размере. Очевидно, что это зависит от размера среднего заработка, из которого исчисляется пенсия. Так вот, для получения максимальной пенсии по старости, исчисляемой в прежнем порядке, средний заработок должен составлять чуть свыше 450 руб., а для исчисления пенсии в таком же размере с учетом ИКП необходим средний заработок около 600 руб. И в том, и в другом случае средний заработок значительно ниже среднего, сложившегося в последние годы в стране, это как раз и предопределяет высокую степень вероятности получения основной массой будущих пенсионеров пенсии в максимальном размере. Следовательно, уравнительный характер пенсионного обеспечения по существу "заложен" самим законодателем в правовом механизме определения уровня пенсионного обеспечения и на перспективу. Такое решение проблемы противоречит самим принципам пенсионного страхования, отдельные элементы которого уже заложены в современной пенсионной системе России.
Заслуживает внимания и еще один асоциальный аспект нового порядка индексации пенсий, предусмотренный Законом от 21.07.97 г. Речь идет о таком ограничительном условии, которое должны выполнить пенсионеры, претендующие на "квазиповышение" своей пенсии по этому закону, как прекращение трудовой деятельности. Тем, кто продолжает трудиться, перерасчет пенсии и ее исчисление при новом назначении с учетом ИКП не производится. Абсурдность данного условия, когда пенсия даже на ее максимальном уровне не достигает прожиточного минимума (имеется в виду не физиологический минимум, необходимый для удовлетворения витальных потребностей человека), очевидна. Вероятно, значительная часть пенсионеров (свыше 60%) должна прекратить работу ради того, чтобы повысить размер своей пенсии на 22 руб. 34 коп. В связи с таким условием действие данного закона охватило менее 50% получателей пенсии (а точнее - 40%). Напрашивается вывод о том, что максимальную выгоду от нового порядка индексации пенсии получили, скорее всего, старые пенсионеры, заработок которых в прежнее советское время был таким низким, что трудно придумать соответствующий механизм, позволяющий сделать его адекватным современным условиям, а также пенсионеры из числа неквалифицированной рабочей силы, у которых продолжительность страхового стажа оказалась равной продолжительности их общего трудового стажа (за исключением периодов ухода за ребенком до трех лет). Другими словами, среди многих проблем пенсионного обеспечения четко выделилась проблема "старых" пенсионеров, получающих пенсии именно по Закону от 20.11.90 г. (проблемы "старых" пенсионеров нет в случае пенсионного обеспечения по привилегированной системе, о которых выше шла речь). Но для ее решения могли быть использованы другие способы, например, введение социальной доплаты с учетом длительности получения пенсии.
Нельзя не сказать и еще об одном "законном" способе снижения уровня пенсионного обеспечения, закрепленном в Законе РФ "О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий". Он заключается в том, что при определении размера пенсии с учетом индивидуального коэффициента во внимание принимается не общий трудовой стаж, а страховой, который по своему содержанию существенно отличается от общего. В страховой стаж не включаются многие периоды, имеющие юридическое значение при определении общего трудового стажа, в связи с чем ИКП также снижается. В частности, в страховой стаж не включаются периоды получения среднего и высшего профессионального образования, периоды отпуска по уходу за ребенком и уход за ребенком-инвалидом, а также целый ряд иных периодов, признаваемых Законом РФ от 20.11.90 г. социально значимыми.
Все сказанное выше позволяет сделать следующий вывод: идея индексации пенсий с учетом роста заработной платы в стране, нашедшая широкую поддержку в обществе, в итоге оказалась полностью девальвированной, поскольку способы ее реализации, предусмотренные Законом РФ от 21.07.97 г. привели к такому же плачевному результату, как и прежний способ повышения пенсий - к замораживанию уровня пенсионного обеспечения и стремительному его отставанию от уровня роста стоимости жизни. Другими словами, политика, проводимая государством в области пенсионного обеспечения народных масс, основной движущей силы общества, с конца 1993 года становится все более опасной для жизни миллионов людей, руками которых создано национальное богатство общества и которые сегодня рассматриваются властью как иждивенцы общества. Так, например, министр труда и социального развития Сергей Калашников до сих пор не может ответить на вопрос, что же такое пенсия? "В большинстве стран мира пенсия - это страховка от потери трудоспособности. У нас же пенсия традиционно воспринимается как заслуженная награда за труд на благо Родины". Судя по интервью, такое "восприятие" министра не удовлетворяет. Представляется знаменательным и другое "откровение" министра: "…уже несколько лет представители всех ветвей власти твердят о необходимости пенсионной реформы, однако до сих пор так и не определено, в каком же, собственно, направлении предстоит двигаться".

АНАЛИЗ ОСНОВНЫХ КОНЦЕПТУАЛЬНЫХ НАПРАВЛЕНИЙ ПЕНСИОННОЙ РЕФОРМЫ, РАЗРАБОТАННЫХ ПРАВИТЕЛЬСТВОМ РФ

Направления движения по пути пенсионной реформы предлагаются каждым новым Правительством РФ. Поскольку частая смена Правительств в стране стала делом обычным, то и отношение общества к различным вариантам этих "направлений" далеко не однозначное: с одной стороны, оно скептическое, а с другой - настороженное. Скептицизм связан с тем, что в условиях экономического кризиса вряд ли может быть радикально реформирована одна из главных распределительных систем - пенсионная, поскольку все ее острейшие проблемы - это проблемы, находящиеся вне этой системы, в связи с чем они не могут быть решены в процессе пенсионной реформы. Настороженность объясняется неверием населения в социальную направленность такой реформы, поскольку государство (и прежнее советское и нынешнее) столько раз не оправдало надежд людей на улучшение условий их жизни, а в постперестроечный период это еще и вполне конкретные, обоснованные опасения их дальнейшего ухудшения.
Одна из первых Концепций реформы системы пенсионного обеспечения в РФ была утверждена Правительством РФ еще 07.08.95 г. В ней достаточно объективно оценивалась сложившаяся в сфере пенсионного обеспечения ситуация, обозначались цели реформирования пенсионной системы и формулировались принципы, на которых эта реформа должна основываться. По существу это было повторением целей реформы 1990 г. с той лишь разницей, что через пять лет после ее начала уже стали очевидными те причины, в силу которых произошла девальвация пенсионной системы, закрепленной Законом от 20.11.90 г. "О государственных пенсиях в Российской Федерации". Однако причины декодификации пенсионного законодательства и десоциализации уровня пенсионного обеспечения в Концепции как раз и не были вскрыты.
Концепция 1995 года ориентировалась на трехуровневую страховую пенсионную систему. Не вдаваясь в детальный анализ каждого из уровней этой системы, следует признать в качестве основного достоинства данного концептуального направления - это формирование пенсионной системы на основе страховых начал. Это позволило бы обеспечить определенную преемственность в трансформации существующей системы с элементами пенсионного страхования в полностью страховую систему. В то же время целый ряд предлагаемых в Концепции решений был связан с ограничением прав граждан (это повышение пенсионного возраста, отказ от выплаты пенсий в полном размере работающим пенсионерам и другие). Некоторые из таких ограничений, хотя и диктуются объективной необходимостью (например, повышение пенсионного возраста, который в нашей стране один из самых низких в мире), но на данном этапе настолько диссонируют с уровнем жизни в стране и обусловленной им продолжительностью жизни, что встретили резкий протест со стороны общества.
Кроме того, целый ряд принципиально важных положений, заложенных в Концепции 1995 г., объективно не мог быть реализован (например, выплата социальной пенсии на уровне прожиточного минимума, обоснованная дифференциация трудовой пенсии в зависимости от трудового вклада и др.). Поэтому ни о каком улучшении материального положения пенсионеров в результате реформы на основании данной Концепции не могло быть и речи, в связи с чем она вскоре была предана забвению.
С конца 1997 г. начинается работа уже новым составом Правительства РФ над проектом еще одной Концепции пенсионной реформы. Ее общая направленность обусловлена поиском высшим органом исполнительной власти финансовых источников, которые могли бы быть использованы для инвестирования в экономику страны. Это главная, первичная цель. Решение проблем пенсионного обеспечения - это лишь "попутная задача". На рассмотрение Правительства выносится новый проект Концепции, в основе которой лежит идея полного отказа от принципов социального страхования и формирование накопительной пенсионной системы. Суть такой системы в том, что государство обязывает каждого работающего накапливать на своем личном счете средства, которые потом будут ему выдаваться полностью либо частями по достижении соответствующего преклонного возраста или в случае наступления инвалидности (утраты кормильца). В случае смерти накопленные средства получат наследники. Это система индивидуальной, а не коллективной (социальной) защиты. Такие системы не гарантируют защиты накопленных личных средств в связи с наступлением каких-либо форс-мажорных обстоятельств, которые могут привести к полной их потере в связи, например, с очередным крахом банковской системы, и поэтому не являются надежным средством защиты от бедности в старости или при наступлении инвалидности. Такое направление пенсионной реформы было однозначно отвергнуто обществом, как полностью исключающее солидарность и взаимопомощь людей, лежащих в основе систем социального страхования.
Позднее была представлена еще одна Концепция, которая в итоге одобрена прежним составом Правительства РФ и на основе которой утверждена Правительством Программа пенсионной реформы в РФ. Данная Программа - итоговый компромиссный документ сторонников как страховой, так и накопительной пенсионной системы. Он ориентирует реформу на формирование условно-накопительной системы, то есть сочетающей в себе как элементы коллективной (социальной) защиты, так и личной ответственности за свое будущее благополучие. Однако последующие события, происшедшие в стране в августе 1998 г., по существу предопределили нереальность пенсионной реформы на современном этапе еще раз, доказав, что основные причины, обусловливающие ее объективную необходимость, коренятся не в самой пенсионной системе, а в экономическом положении, в котором находится страна.
Собственное видение путей выхода из кризиса до начала осуществления коренных преобразований в системе пенсионного обеспечения.
Выше уже говорилось об основных принципах функционирования в стране наряду с девальвированной общей пенсионной системой - привилегированной системы. Они чрезвычайно просты, но максимально благоприятны и универсальны. Сформулируем их еще раз: отказ от ограничения максимального размера пенсий какой-либо твердой суммой и установление размера пенсии путем ее процентного соотношения с тем заработком, из которого уплачивались страховые взносы; периодическая ежеквартальная индексация пенсий с учетом изменений среднемесячной заработной платы в стране на основе реального, а не ограниченного индивидуального индекса пенсионера (по привилегированной системе такая индексация проводится одновременно с очередным повышением окладов, денежного содержания, денежного довольствия по соответствующим должностям).
То есть общество вправе рассчитывать на воплощение в жизнь принципов социальной справедливости. Поскольку привилегированная система доказала жизненность и эффективность закрепленного в ней механизма адаптации назначенных пенсий, есть все основания для внедрения аналогичного механизма и в общую систему пенсионного обеспечения без разработки соответствующих Концепций.
Внедрение в общую систему указанных принципов должно быть экономически гарантировано государством. Это станет возможным, когда государство начнет выполнять свои прямые обязанности перед гражданами, в частности, обеспечит полное поступление страховых взносов в Пенсионный фонд России, оградит средства этого фонда от нецелевого расходования и разбазаривания.
Одной из оправданных мер представляется некоторое повышение страховых взносов самих работающих, при условии гарантированности получения пенсий в размерах, адекватных заработку, с которого эти взносы будут взиматься.

Пенсионное страхование как составная часть системы государственного социального страхования

МАРГАРИТА КУЧМА , кандидат юридических наук, профессор Академии труда и социальных отношений.

Пенсионная реформа, которой в настоящее время уделяется довольно много внимания, имеет не только экономический, но и правовой аспект. Даже при самом благоприятном финансовом прогнозе неудачное правовое оформление запланированных нововведений может привести к отрицательным для настоящих и будущих пенсионеров результатам. Правовое регулирование многих общественных отношений, особенно социальных, вызывает тревогу, поскольку не так уж редко сегодняшние законодатели игнорируют имеющиеся научные разработки прошлых лет, исторические вехи развития законодательства о социальных выплатах, априори считая, что они не могут быть приняты во внимание, поскольку пришлись на советское время. Однако есть выдержавшие проверку временем понятия, принципы, которые следует корректировать, дополнять с учетом перехода к рыночным условиям хозяйствования, но никак не отрицать.
В российских нормативно-правовых актах, законопроектах, правительственных программах в последние несколько лет стало мелькать словосочетание "пенсионное страхование". Однако в большинстве документов понятие "пенсионное страхование" не связывается с понятием "государственное социальное страхование" (особенно в тех, где речь идет о пенсионной реформе). Одним из немногих исключений стала Программа социальных реформ в Российской Федерации в период 1996-2000 годов. В разделе IV Программы, говорящей о реформировании структуры государственного социального страхования, подчеркивается, что наиболее эффективно защита от социальных и профессиональных рисков может быть организована в рамках отдельных видов социального страхования, и среди этих видов первым называется пенсионное страхование. И это не только факт сегодняшнего дня. Вспомним, как формировалось государственное социальное страхование в конце прошлого и начале этого века в России.
Еще в восьмидесятые годы прошлого столетия Общество для содействия русской промышленности и торговли поставило вопрос об устройстве в России государственной кассы страхования рабочих от несчастных случаев на производстве и государственной пенсионной кассы для трудящихся 1. Пенсионные кассы страхового типа появились в России в 1888 г. на железных дорогах. Далее они стали образовываться в разных ведомствах. Пенсионные кассы были двух типов: сберегательно-вспомогательные и собственно пенсионные кассы. Первые строились на уплате участниками определенных взносов, которые потом возвращались к ним с процентами при выбытии из касс. Пенсионные кассы брали на себя обязанность выплачивать участникам в установленных случаях ренты в размерах, которые определялись уставами касс. Если в эмеритальных кассах (один из видов пенсионных касс) не было уравновешивания средств касс с ее обязательствами, то в страховых пенсионных кассах существовала зависимость выплат от сумм, поступивших на личные счета ее участников и периода поступления средств. Иными словами, страховые пенсионные кассы основывались на персонифицированном учете взносов 2.
О связи пенсионного страхования с социальным страхованием в целом свидетельствуют первые российские законы в начале ХХ века (имеются в виду пенсии по инвалидности на основании законов от 2 июня 1903 г. и 23 июня 1912 г. при страховании рабочих от несчастных случаев). Социальное страхование, предусматривающее пенсионные выплаты (хотя и немногочисленные и в небольших размерах), строилось на страховых взносах. Уже тогда пенсионное обеспечение предстало как часть государственного социального страхования, поскольку упомянутые законы предусматривали и иные выплаты (например, пособия по временной нетрудоспособности) потерпевшим от несчастных случаев на производстве. Даже в период 1918-1921 гг., когда, считается, было отступление от принципов государственного социального страхования, Положение о социальном обеспечении трудящихся, утвержденное Советом народных комиссаров 31 октября 1918 г. 3, среди источников средств на социальное обеспечение называло взносы работодателей, частных предприятий, национализированных и государственных предприятий и учреждений, артелей, ремесленников, сельских хозяев и прочих. Разме6ры взносов на обеспечение по всем видам, кроме обеспечения материнства и безработицы, устанавливались местными подотделами социального обеспечения и охраны труда по классам опасности, к которым относились предприятия, учреждения, хозяйства, на основании тарифов, определяемых Отделом социального обеспечения и охраны труда Наркомата труда.О связи пенсионного страхования с социальным страхованием в целом свидетельствуют первые российские законы в начале ХХ века (имеются в виду пенсии по инвалидности на основании законов от 2 июня 1903 г. и 23 июня 1912 г. при страховании рабочих от несчастных случаев). Социальное страхование, предусматривающее пенсионные выплаты (хотя и немногочисленные, и в небольших размерах), строилось на страховых взносах. Уже тогда пенсионное обеспечение предстало как часть государственного социального страхования, поскольку упомянутые законы предусматривали и иные выплаты(например, пособия по временной нетрудоспособности) потерпевшим от несчастных случаев на производстве. Даже в период 1918-1921 гг., когда , считается, было отступление от принципов государственного социального страхования, Положение о социальном обеспечении трудящихся, утвержденное Советом народных комиссаров 31 октября 1918 г. , среди источников средств на социальное обеспечение называло взносы работодателей, частных предприятий, национализированных и государственных предприятий и учреждений, артелей, ремесленников, сельских хозяев и прочих. Размеры взносов на обеспечение по всем видам, кроме обеспечение материнства и безработицы, устанавливались местными подотделами социального обеспечения и охраны труда по классам опасности, к которым относились предприятия, учреждения, хозяйства, на основании тарифов, определяемых Отделом социального обеспечения и охраны труда Наркомата труда.
Несмотря на то, что декретом СНК от 17.01.1919 г. 4 в Положение от 31.10.1918 г. были внесены изменения, касающиеся финансовой системы социального обеспечения (средства на оказание всех видов социального обеспечения стали отпускаться из Государственного Казначейства по смете НКТ), оставались страховые взносы частных нанимателей, самостоятельных хозяев, общественных организаций, которые шли в местные казначейства.
Среди выплат, предусмотренных Положением о социальном обеспечении трудящихся, были названы и пенсии, назначаемые в случаях полной или частичной постоянной утраты трудоспособности, независимо от вызвавших ее причин (болезнь, увечье, старость, профессиональное заболевание). Практически это были пенсии по инвалидности.
Институт социального страхования был восстановлен в 1921 г. в связи с принятием СНК Декрета от 15.11.1921 г. "О социальном страховании лиц, занятых наемным трудом" 5. В данном Декрете говорилось, что распоряжение страховыми фондами сосредотачивается в Наркомате социального обеспечения, но в то же время оговаривалось, что "фонды твердо бронируются на нужды обеспечения рабочих и служащих без права расходования их на какие-либо иные нужды". Система социального страхования рабочих и служащих за счет страховых взносов включала пенсионное обеспечение по инвалидности. В развитие Декрета от 15.11.1921 г. был принят ряд новых нормативно-правовых актов, в том числе Декреты СНК от 8 и 9.12.1921 г. 6, имеющие непосредственное отношение к пенсиям по инвалидности и пенсиям в случае смерти кормильца семьи.
Основные положения, касающиеся государственного социального страхования, были включены в главу XVII КЗоТ РСФСР 1922 года, в статье 176 КЗоТ говорилось, что социальное страхование охватывает не только оказание лечебной помощи, выдачу пособий при различных видах временной нетрудоспособности, по безработице, на кормление ребенка, приобретение предметов ухода за ребенком, погребение, но и на пособие по инвалидности, в случае смерти или безвестного отсутствия кормильца. Если в статье 176 слово "пенсия" не употреблялось, то в статье 188 использовалось словосочетание "пенсионное обеспечение инвалидов".
Изложенное выше свидетельствует, что даже в первые три десятилетия ХХ века пенсионное обеспечение связывалось с уплатой страховых взносов и развивалось как составная часть государственного социального страхования. Глава XVII КЗоТ РСФСР впоследствии стала ядром общесоюзного законодательства в области государственного социального страхования и соответствующих разделов российских кодексов законов о труде, принятых в последующий период.
Суть государственного социального страхования, которая в нашей стране состояла в уплате страховых взносов и в получении при наступлении определенных законодательством юридических фактов (реализации социальных рисков), установленных видов обеспечения и обслуживания, была присуща и пенсионному обеспечению. Другое дело, что выплаты не соизмерялись с внесенными за работника страховыми взносами, а посему пенсионное обеспечение не носило наименование "пенсионное страхование". Но это обстоятельство было присуще всему советскому социальному страхованию. Надо сказать, что на пенсиях, более чем на других выплатах, хотя и косвенно, отражалась уплата страховых взносов: пенсии всегда связывались с продолжительностью трудового стажа работника. Чем больше трудовой стаж работника, тем больше за него было уплачено страховых взносов работодателем, но, к сожалению, прямой связи с суммами страховых платежей не существовало. При выплате пособий по временной нетрудоспособности, по беременности и родам, по уходу за ребенком до достижения им определенного возраста, единовременных пособий практически не имела значение даже продолжительность уплаты взносов. Так, дифференциация размеров пособия по временной нетрудоспособности многие годы зависела от непрерывного стажа работника и тем самым преследовала иные цели - закрепление кадров на производстве.
Начиная с 1937 года обеспечение граждан из средств, формируемых за счет страховых взносов, и выплата пенсий из государственного бюджета стали идти параллельно, дополняя друг друга. Произошло это из-за нехватки страховых взносов на все виды выплат, предусмотренных законодательством, и в бюджет государственного социального страхования стала поступать дотация из государственного бюджета. В период действия закона СССР от 14.07.1956 г. "О государственных пенсиях" 7 за счет страховых взносов шла выплата пенсий работающим пенсионерам, неработающие граждане получали пенсионные суммы из бюджетных средств.
Есть основания утверждать, что действующий ныне Закон РФ от 20.11.1990 г. "О государственных пенсиях в Российской Федерации" был задуман как страховой закон. Во всяком случае он приближал обеспечение граждан пенсиями к пенсионному страхованию гораздо ближе, чем все ранее действовавшее страхование. Во-первых, его реализация была связана с использованием средств специального пенсионного фонда России, в котором аккумулировались страховые платежи. Во-вторых, исчисление пенсий более строго, чем ранее, стало связываться с теми выплатами гражданам, на которые начислялись страховые взносы в ПФР (например, ранее страховые взносы на оплату труда по совместительству, на авторский гонорар начислялись, но при исчислении пенсий они не учитывались). В-третьих, исчисление пенсии по формуле 55%+1% (но не более 75%) заработка 8 давало возможность увеличивать пенсию тем, кто имел большой трудовой стаж, а значит, за кого работодатель уплачивал страховые взносы довольно продолжительный период. В-четвертых, к участию в отчислении средств на пенсии были привлечены работающие граждане, - для них был введен страховой взнос в размере 1% от заработка.
К сожалению, реалии экономической жизни страны оказались таковыми, что многое из того, что приближало нас к пенсионному страхованию, оказалось сведенным на нет и пенсионное обеспечение превратилось почти в уравнительное. Этому способствовало также довольно интенсивное в последние годы расширение пенсионных льгот и круга лиц, получающих пенсию. И тем не менее говорить о том, что пенсионное страхование является чем-то новым для нашей страны, было бы не правильным, как и нельзя отрывать пенсионное страхование от государственного социального страхования в целом.
Закон о государственных пенсиях 1990 г., хотя и принимался первым из числа нормативно-правовых документов, регулирующих отношения в сфере российского государственного социального страхования, находится с ним в одной "связке". В пенсионном обеспечении "болевые точки" появились по тем же причинам, что и в обеспечении пособиями, в сфере занятости населения, в обязательном медицинском страховании. Это помимо инфляционных и иных неблагоприятных экономических процессов, приводящих к отсутствию достаточной экономической базы, демографическая ситуация в стране, имущественное расслоение граждан, сложность и в то же время не достаточная полнота действующего законодательства, постоянная реорганизация структуры (системы) исполнительной власти и, как следствие этого, перегруппировка функций государственных служб, охват социальными выплатами широкого круга граждан, получение их и теми, кто в поддержке государства не нуждается, и т.д. Остановимся на правовых вопросах.
Для того чтобы законодательство о пенсионном страховании имело совершенную правовую основу, пенсионное законодательство должно двигаться в одном направлении с законодательством о государственном социальном страховании в целом. Это возможно, если:
будет выработан четкий понятийный аппарат, используемый во всем социальном страховании;

будет единая правовая платформа для решения вопросов, общих для всех страховых внебюджетных фондов (что, конечно, не исключает наличия специфики в образовании, расходовании каждого из фондов и в системе управления средствами);

законодательство о пенсионном страховании будет строиться на тех же принципах, что и все законодательство об обязательном социальном страховании;

как в действующем законодательстве, так и при разработке нового приоритет будут иметь Конституция РФ, федеральные законы по отношению к другим нормативно-правовым актам (законам субъектов РФ, постановлениям Правительства РФ и правительств субъектов РФ, ведомственным документам).

Применительно к уточнению понятийного аппарата приведем лишь два примера.
Для единства понятийного аппарата, применяемого в законодательстве по социальным вопросам, необходимо: во-первых, не отходить от устоявшихся в правовой литературе понятий "социальное обеспечение", "государственное социальное страхование" 9; во-вторых, при разработке новых нормативно-правовых актов помнить, что государственное социальное страхование является составной частью (причем довольно большой частью) социального обеспечения; в-третьих, разработать правовое понятие "социальная защита" и четко представлять соотношение между собой перечисленных понятий. Следует заметить, что последнее самое трудное, поскольку словосочетание "социальная защита" является полисематическим (имеющим несколько значений). Как справедливо отмечалось в литературе, если в художественных, публицистических текстах полисемия характеризуется как явление положительное, поскольку дает дополнительные яркие стилистические возможности, делает речь выразительной, то в юридической лексике она может стать причиной смысловой неточности и в конечном итоге привести к ошибкам в правоприменительной деятельности 10. Хотелось бы добавить, что в таком случае страдает не только правоприменительная, но и законодательная деятельность.
Уже замечено, что понятие "социальная защита" по-разному рассматривается не только в нашей стране, но и в разных государствах и международных документах. Иногда в него включают все, что касается социальных условий человека, например, здоровую окружающую среду, заботу о детях, решение жилищной и даже транспортной проблемы для людей. Есть и полярный взгляд: социальную защиту сводят только к пенсионным вопросам, заботе о неработающих людях. Конвенция МОТ N102 (о минимальных нормах социального обеспечения), принятая в 1952 году и вступившая в силу в 1955 г. 11 , называет девять видов социальной защиты: медицинское обслуживание, пособия по безработице, пенсии по старости, пособия в связи с потерей кормильца, пособия по производственному травматизму, пособия по инвалидности, пособия по беременности и родам, пособия по болезни, семейные пособия 12. Такой разнобой в понятиях уже проявился в наименованиях и содержании различных российских нормативно-правовых документов. Так, довольно широкое понятие социальной защиты содержат федеральные законы от 12.05.1992 г. "О социальной защите граждан, пострадавших вследствие чернобыльской катастрофы"13 и от 24.11.1995 г. "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" 14. Совсем узкое понятие социальной защиты имело в виду Правительство РФ, когда Министерство социального обеспечения переименовало в Министерство социальной защиты РФ 15. В 1996 г. правопреемником Министерства социальной защиты РФ стало Министерство труда и социального развития РФ, в систему которого входят оставшиеся на местах органы упраздненного Министерства и именуемые по-прежнему органами социальной защиты населения 16. Перечень Департаментов, образовавшихся в составе центрального аппарата Минтруда, Положение о Министерстве красноречиво говорят о том, что лишь небольшая часть вопросов социальной защиты населения оказалась в поле зрения данного Министерства 17. Программа социальных реформ в Российской Федерации на 1996-2000 годы, в составе которой помимо раздела "Реформирование системы социальной защиты населения" есть разделы "Политика в области занятости населения и развития кадрового потенциала", "Реформирование социального страхования", "Реформирование пенсионного обеспечения", Реформирование системы социальной поддержки семьи, женщин, детей и молодежи", свидетельствует, что на этот раз в понятие "социальная защита" Правительство РФ вкладывает совсем другое содержание 18. Эти и многие другие примеры, которые можно было бы привести, показывают, что социальная защита в тексте официальных документов оказывается то в составе понятия "социальное обеспечение", то выходит далеко за его пределы. В науке права социального обеспечения специалисты твердо исходят из того, что основной гарантией социальной защиты является социальное обеспечение, оно является одним из блоков социальной защиты 19. Это же вытекает из ст. 7 Конституции РФ, особенно если ее сопоставить со ст. 39 Конституции.
Серьезное изменение пенсионного законодательства, намеченное Концепцией и Программой пенсионной реформы, неожиданно обязывает нас обратиться к понятию "пенсионное обеспечение". Сегодня это однозначное понятие, охватывающее назначение и выплату всех существующих видов пенсий. Разделение этого понятия на два (пенсионное страхование и пенсионное обеспечение) по источнику выплат пенсий (из страховых платежей и из бюджетных средств) моментально превращает однозначное словосочетание в многозначное, что повлечет за собой путаницу в словоупотреблении. Если бы это было на уровне обыденного языка, то не вызывало бы тревоги. Но дело то как раз в том, что на уровне разговорной речи понятие "пенсионное обеспечение" сохранит свое первоначальное значение и оно не будет совпадать с официальным толкованием. Надо ли усложнять понятийный аппарат в праве социального обеспечения, затем без конца объяснять, что понятие "пенсионное обеспечение" применяется в широком и узком смысле. В истории рассматриваемой отрасли права это уже было с понятием "социальное обеспечение", что создавало крайне много неудобств. Имея прошлый негативный опыт, мы должны стремиться сужать круг многозначных слов, а разработчики новых пенсионных проектов идут как раз в другом направлении. Желательно уйти от предлагаемой ими весьма сложной конструкции, в которой пенсионное страхование - составная часть пенсионной системы наряду с государственным пенсионным обеспечением и с дополнительным пенсионным страхованием, в проекте закона "Об основах пенсионной реформы" - и еще наряду с накопительным пенсионным страхованием.
Создание единой правовой платформы для всех внебюджетных фондов государственного социального страхования может начаться с унификации правил регистрации страхователей, начисления страховых платежей, персонифицированного учета страховых взносов, мер юридической ответственности за нарушение законодательства о социальном страховании и порядка их применения, системы управления фондами.
Возьмем, к примеру, круг выплат, на которые начисляются страховые взносы. Ранее существовал единый Перечень видов заработной платы и других выплат, на которые не начисляются страховые взносы и которые не учитываются при определении среднемесячного заработка для исчисления пенсий и пособий по государственному социальному страхованию, утвержденный постановлением Госкомтруда СССР и Секретариата ВЦСПС от 3.09.1991 г 20. Именно он лег в основу начисления страховых взносов в фонд социального страхования РФ, когда стал функционировать как самостоятельный страховой фонд.Перечень от 3.09.1990 г. практически весь повторен в п.9 Инструкции о порядке взимания страховых взносов (платежей) на обязательное медицинское страхование, утвержденной постановлением Совета Министров - Правительства РФ от 11.10.1993 г 21. Такого документа нет для органов службы занятости населения. С 1.01.1996 г. согласно совместному письму Госналогслужбы России и Минтруда России от 27.03.1997 г. "О порядке осуществления функций контроля налоговыми органами по платежам в Фонд занятости" при определении базы для начисления взносов в Фонд занятости следует руководствоваться перечнем выплат, на которые не начисляются страховые взносы в фонд обязательного медицинского страхования, то есть п. 9 упомянутой выше инструкции. Пенсионный фонд пошел своим путем, получив от Правительства РФ особый перечень выплат на которые не начисляются страховые взносы. В настоящее время действует Перечень, утвержденный постановлением Правительства РФ от 7.05.1997 г 22. Следует учесть, что отдельными российскими законами отводились от начисления страховых взносов некоторые выплаты. Например, в соответствии с Федеральным законом от 27.10.1994 г. 23 не учитываются при начислении страховых взносов во все фонды доходы, полученные от избирательных комиссий, осуществляющих свою деятельность на постоянной основе; доходы, получаемые физическими лицами от избирательных комиссий, а также от избирательных фондов кандидатов в депутаты и избирательных объединений за выполнение указанными лицами работ, непосредственно связанных с проведением избирательных кампаний.
Даже неполный перечень документов и неопределенность записей, имеющихся в них, показывает, что практическому работнику очень трудно разобраться, с какой выплаты берутся страховые взносы в тот или иной фонд, а с какой нет. Потребовалось создать сводную таблицу различных выплат с указанием порядка начисления взносов в различные фонды государственного социального страхования и документов, к которым в случае надобности можно обратиться для уточнения правил 24. Безусловно, она облегчила труд работников бухгалтерий, но и в ней далеко не все понятно. Так, трудно разобраться в п.п.19 и 19-а. В них сказано, что с вознаграждения за выполнение работ по авторским договорам начисляются страховые взносы в Пенсионный фонд и Фонд социального страхования, не начисляются в Фонд занятости и на обязательное медицинское страхование; с вознаграждения за использование авторского произведения (авторский гонорар) во все фонды страховые взносы не начисляются.
Есть ряд выплат, на которые страховые взносы начисляются во все фонды, на некоторые (например, на безвозвратные суммы, а также суммы, выданные работнику для погашения возвратных сумм и кредитов) - только в три фонда, за исключением Фонда социального страхования, или только в один фонд - Пенсионный. Необходима ли такая градация?
Создание по ряду вопросов единых правил для всех фондов государственного социального страхования означает, что надо упорядочить всю систему государственного социального страхования. Об этом же говорил и Председатель Комитета по труду и социальной политике Государственной Думы В. Лисичкин 25. Однако в его высказывании настораживает фраза об объединении фондов в единую систему. Не о консолидации ли фондов обязательного социального страхования мыслят депутаты Государственной Думы?
Со стороны государственных органов уже в течение пяти лет выдвигается идея консолидировать упомянутые фонды. Хронологически это выглядит следующим образом. В мае 1995 г. Правительство РФ обсуждало финансовое состояние федеральных внебюджетных фондов, в которых сумма составляла 40% от федеральных доходов, и пришло к выводу о необходимости коренного реформирования фондов. Были высказаны следующие аргументы в пользу объединения фондов: страховые взносы - те же налоги, а фонды - та же казна; у фондов и сходных по задачам министерств много общих задач, но их действия и деньги не стыкуются; нет действенного контроля за расходованием фондов - они проверяют сами себя и много денег расходуют на свой аппарат и свои нужды; по существу в стране действует не одна, а пять налоговых служб, и т.п.
В Государственную Думу был представлен проект закона "О государственных внебюджетных фондах", в случае принятия которого пенсионные средства были бы присоединены к государственному бюджету. А. Колесник справедливо отмечал в то время, что фактически присоединение средств ПФР (как и других фондов) к высоко дефицитному бюджету государства означало бы реанимирование ситуации до 1991 г., когда самостоятельных бюджетных фондов не существовало, средства на выплату пенсий выделялись из госбюджета, где они были лишь одним из многих направлений расходования 26. Предлагается и иной вариант консолидации фондов - создание единого фонда социальных реформ на основе ПФР, структура которого, как считается, наиболее для этого подходит 27.
Поскольку в 1995 году объединения фондов не произошло, консолидация в Федеральном бюджете государственных внебюджетных фондов начиная с 1997 г. была предусмотрена в Указе Президента РФ от 8.05.1996 г. N 865 "Об основных началах налоговой реформы в Российской Федерации и мерах по укреплению налоговой и платежной дисциплины.". При этом оговаривалось сохранение целевой направленности средств и нормативного порядка формирования доходной части бюджета.
Из Программы социальных реформ в Российской Федерации на период 1996-2000 годов вытекает, что консолидация средств государственных внебюджетных социальных фондов рассматривается как одна из первоочередных мер для финансового обеспечения реформ. Многое объясняет фраза, связывающая консолидацию фондов с повышением маневренности средств в использовании финансовых ресурсов (раздел XII Программы "Финансовое обеспечение реформ в социальной сфере"). Судя по всему, именно эту цель и преследуют сторонники идеи объединения фондов с госбюджетом. Застрахованные от этого ничего не выигрывают. Более того, они лишаться возможности защищать свои права на ту или иную выплату, поскольку средства будут распылены и исчезнут те структуры, которые сегодня следят за строго целевым расходованием собранных для каждого фонда средств и у которых сегодня существуют обязательства перед застрахованными по производству определенного вида выплат.
Генеральным соглашением между общероссийскими объединениями профсоюзов, общероссийскими объединениями работодателей и Правительством РФ на 1998-1999 годы консолидация фондов, можно сказать, была приостановлена, поскольку в разделе VII Соглашения записано: "стороны считают нецелесообразным консолидировать средства государственных внебюджетных социальных фондов в федеральном бюджете". В связи с этим органы исполнительной власти начали форсировать реализацию второй идеи - передать сбор страховых взносов налоговым органам. Работники налоговой службы вынашивают эту идею также не менее пяти лет, доказывая, что страховые платежи имеют налоговую природу, а посему именно у них должна быть сосредоточена вся работа по их сбору, учету и контролю за поступлением.
Первоначально (1995 г.) предполагалось начать такие действия в отношении двух фондов - обязательного медицинского страхования и фонда занятости 28, в 1996 г. - новый вариант: 7.05.1996 г. Правительство РФ принимает протокольное решение, поручающее Министерству социальной защиты, Государственной налоговой службе 29 с участием ПФР подготовить передачу функций сбора страховых взносов в Пенсионный фонд Государственной налоговой службе . Государственная Дума 22.05 предложила Правительству РФ приостановить действия по ликвидации ПФР 30. Подобные споры продолжаются до настоящего времени, что подтверждают выступления В. Лисичкина и Министра труда С. Калашникова 31. Ими подчеркивается, что нельзя отдавать правительству возможность "прокачивать" деньги социального страхования через госбюджет, поскольку не исключена возможность направления этих средств на выплаты, не имеющие никакого отношения к расходованию страховых взносов. Кроме этого, нельзя не учитывать, что в Конвенциях МОТ NN 35 и 36 прямо говорится о том, что управление финансовыми средствами государственных страховых фондов ведется отдельно от управления государственными средствами (ст. 10) 32. Такая позиция представляется совершенно правильной.
Вернемся к пенсионному страхованию как составной части государственного социального страхования. Программа пенсионной реформы предусматривает в рамках пенсионного страхования вести накопительные и условно-накопительные счета. Если с условно-накопительными счетами с определенными оговорками можно согласиться, то относительно накопительной системы можно четко сказать: она не отвечает принципам государственного социального страхования. Это индивидуально-сберегательная, а не страховая схема, которой могут заниматься негосударственные пенсионные фонды. Ее регулирование должно осуществляться гражданским, а не пенсионным законодательством, входящим в законодательство о социальном страховании. Она не отвечает такому принципу государственного социального страхования, как солидарность поколений и различных регионов страны, не отвечает интересам средне и низкооплачиваемых работников, а значит, мы никогда не достигнем социальной справедливости в пенсионном обеспечении наших граждан. Накопление средств каждым физическим лицом не может носить принудительный характер. Кроме всего прочего, наивно полагать, что гражданин по достижению пенсионного возраста (или наследники в случае его смерти) сможет получить все денежные средства, отчисляемые им и за него работодателем в период трудовой деятельности, в не обесцененном виде.
Условно-накопительные счета смогут работать в системе пенсионного страхования, если будет разработан четкий механизм увязки размеров пенсий с внесенными на эти счета страховыми платежами. Программой пенсионной реформы такой механизм даже не намечен. Лишь о некоторых вариантах появляются сообщения в печати 33. Представляется, что условно-накопительные счета можно будет открывать только тогда, когда будет разработан, обсужден и принят механизм соотношения сумм пенсий и начисленных страховых взносов.

1 В.Г. Яроцкий. Страхование рабочих в России. Опыт истории страхования рабочих в связи с некоторыми мерами их обеспечения. М., 1912, C.1073.
2 Подробно см.: Ю. Воронин. Пенсионное обеспечение в дореволюционной России. Журнал "Пенсия", 1997. N 7(10), 8(11).
3 Собрание узаконений и распоряжений рабочего и крестьянского правительства, 1918. N 89. С. 906.
4 Там же, 1919. N 18. С. 208
5 Там же, 1921. N76. С. 627.
6 Собрание узаконений и распоряжений рабочего и крестьянского правительства, 1921. N79. С. 672, 681.
7 Социальное обеспечение в СССР. Сборник нормативных актов. М.: Юридическая литература, 1986, С. 183.
8 Пенсия по старости назначается в размере 55% от заработка и, сверх того, прибавляется 1% заработка за каждый полный год общего трудового стажа, повышающего требуемый для назначения пенсии.
9 В данном случае приходится говорить о понятиях, имеющихся в правовой литературе, поскольку до настоящего времени расшифровка таких понятий в нормативно-правовых актах не делалась. Включение в Федеральные законы специальной статьи, содержащей основные понятия, стало практиковаться лишь в последние несколько лет.
10 С.Ю. Головина. Понятийный аппарат трудового права. Монография. Екатеринбург: Изд-во УрГЮА, 1997, С. 34
11 Конвенции и рекомендации, принятые Международной Конфедерацией Труда. 1919-1956. Том 1. Международное Бюро Труда. Женева. 1991, С.1655.
12 Подробно см. В. Можаев. Правовые основы социальной защиты. Журнал "Социальная защита", 1996, N1, C. 19.
13 СЗ РФ, 1995, N48, ст.4561.
14 СЗ РФ, 1995, N48, ст. 4563
15 См. постановление Совета Министров - Правительства РФ от 23.04.1993 г. "Вопросы Министерства социальной защиты населения Российской Федерации". САПП Российской Федерации, 1993, N17, ст. 1560.
16 СЗ РФ, 1996, N38, ст.4436; 1998, N51, ст.6309.
17 СЗ РФ, 1997, N17, ст.2019; 1998, N8, ст.957; N14 ст. 1583; N33, ст.4025
18 СЗ РФ, 1997, N10, ст.1173.
19 См. Батыгин К.С., Право социального обеспечения. Общая часть. М., АТиСО, 1998, С.9-10; Е.Е. Мачульская. Право социального обеспечения. Учебное пособие. М.: Книжный мир, 1998, C.4-5.
20 Бюллетень Госкомтруда СССР, 1991, N1.
21 СА РФ, 1993, N44, ст.4198.
22 СЗ РФ, 1997, N 20, ст. 2295.
23 Экономика и жизнь. 1994, N45.
24 Милославская Л.В., Нестерова Г.И., Кириллов Ф.Ф. Страховые взносы во внебюджетные фонды. М.: Главбух, 1998, C. 77-100.
25 Ваше право, 1999, N1.
26 А. Колесник. Хрупкая стабильность. Экономика и жизнь, 1995, N 15.
27 В. Некрасов, Г. Авдюшин, Пять фондов - пять проблем. Экономика и жизнь, 1995, N 11.
28 Экономика и жизнь, 1995, N 11.
29 Экономика и жизнь, 1996, N 26, (Московский выпуск).
30 СЗ РФ, 1996, N 22, ст. 2618.
31 Труд, 1999, 24.02; Ваше право, 1999, NN 2,7.
32 Конвенции и рекомендации, принятые Международной Конфедерацией труда, 1919-1956. Том 1. Международное бюро труда. Женева. 1991, С. 259, 268.
33 Человек и труд, 1999, N 2.

Влияние состояния государственной пенсионной системы на пенсионную реформу в Российской Федерации

ВИКТОР ДУБРОВСКИЙ , Заместитель Председателя Фонда социального страхования РФ.

Концепция пенсионной реформы 1995 года

Программа пенсионной реформы

Подготовка решения Правительства Российской Федерации о корректировке программы пенсионной реформы

О задолженности по выплате пенсий и уровне пенсионного обеспечения в 1997-1998 гг.

Прогноз основных показателей в области пенсионного обеспечения на 1999-2001 гг8.

Об источниках финансирования пенсий

Льготные пенсии

О профессиональной пенсионной системе летно-подъемного состава гражданской авиации

О законодательном решении вопроса увеличения максимального размера пенсии
Прежде чем говорить о подготовке нормативных документов и осуществлении мероприятий по реализации пенсионной реформы, целесообразно напомнить положения двух основных решений Правительства Российской Федерации, принятых в этой сфере - это Концепция пенсионной реформы 1995 г. и Программа пенсионной реформы 1998 г., а также проанализировать ход выполнения этих решений.

КОНЦЕПЦИЯ ПЕНСИОННОЙ РЕФОРМЫ 1995 ГОДА

На официальном уровне впервые анализ состояния действующей системы пенсионного обеспечения, цели и принципы пенсионной реформы, а также основные черты будущей пенсионной системы были отражены в Концепции реформы системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации (Концепция), одобренной постановлением Правительства Российской Федерации от 07.08.95 г. N 790 "О мерах по реализации концепции реформы системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации".
Этим же постановлением была образована Правительственная комиссия по реализации реформы системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации во главе с заместителем председателя Правительства Российской Федерации и утвержден ее состав.
В соответствии с Концепцией основными целями реформы являлись: реализация гарантированного Конституцией Российской Федерации права граждан на пенсионное обеспечение, финансовая стабильность пенсионной системы и создание предпосылок для устойчивого развития пенсионного обеспечения, адаптация системы к развивающимся рыночным отношениям, рационализация и оптимизация условий предоставления и размеров пенсий и повышение эффективности пенсионной системы путем совершенствования системы управления.
Концепция предусматривала создание трехуровневой пенсионной системы в Российской Федерации:
1 уровень - базовые пенсии, предоставляемые нетрудоспособным гражданам, по разным причинам не охваченным социальным страхованием, и которые в перспективе должны заменить социальные пенсии,
2 уровень - трудовые (страховые) пенсии, зависящие от продолжительности периода страхования и величины страховых взносов и соответствующие природе солидарности поколений работников наемного труда;
3 уровень - негосударственные пенсии, предоставляемые как дополнительные по отношению к государственным пенсиям и финансируемые на основе накопительных принципов.
Концепция определила 3 этапа реализации пенсионной реформы и по каждому этапу планируемые мероприятия. В развитие Концепции принято лишь несколько нормативных правовых актов, тем не менее закладывающих правовую, информационную или организационную основу для последующего осуществления пенсионной реформы (см. табл. 1).
Остановимся на указанных документах, а также на новых законопроектах, связанных с рассматриваемой Концепцией более подробно.
Федеральным законом от 01.04.96 г. N 27-ФЗ "Об индивидуальном персонифицированном учете в системе государственного пенсионного страхования" предусмотрено создание информационной базы для определения размера пенсии в зависимости от трудового вклада каждого конкретного человека. В целях реализации этого закона принято постановление Правительства от 15.03.97 г. N 318 "О мерах по организации индивидуального (персонифицированного) учета для целей государственного пенсионного страхования".
Федеральным законом от 17.03.97 г. N 52-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в статью 100 Закона Российской Федерации "О государственных пенсиях в Российской Федерации" закреплен один из важнейших страховых принципов пенсионной системы - исчисление пенсии из дохода, на который начисляются страховые взносы.
В целях поддержания материального положения пенсионеров в связи с увеличением потребительских цен на товары и услуги подписан Указ Президента Российской Федерации от 14.06.97 г. N 573 "О мерах по поддержанию материального положения пенсионеров". Указ впервые в пенсионном законодательстве установил, что начиная с 1 января 1998 г. минимальный размер пенсии по старости с учетом компенсационной выплаты не может быть ниже 80 процентов прожиточного минимума пенсионера.
Федеральным законом от 21.07.97 г. N 113-ФЗ "О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий" введен новый механизм исчисления и увеличения государственных пенсий, основанный на определении индивидуального коэффициента для каждого пенсионера. Новый механизм используется не только для исчисления пенсии, но и для ее постоянной индексации в зависимости от роста средней заработной платы в стране.
В целях развития негосударственного пенсионного обеспечения принят Федеральный закон от 07.05.98 г. N 75-ФЗ "О негосударственных пенсионных фондах". Закон определил порядок создания, деятельности и государственного контроля за негосударственными пенсионными фондами.
В развитие положений Концепции было разработано несколько принципиально новых законопроектов. Рабочей группой при Правительственной комиссии по реализации Концепции в конце 1996 г. подготовлены проекты федеральных законов "Об основах пенсионной системы в Российской Федерации" и "О государственных пенсиях в Российской Федерации".
Проект Федерального закона "Об основах пенсионной системы в Российской Федерации" предусматривал определение пенсионной системы в целом и ее структурных составляющих, общих принципов организации пенсионной системы в целях обеспечения реализации конституционного права граждан на пенсию. Наряду с этим проект закреплял основные принципы и общие начала организации и функционирования каждого из элементов трехуровневой пенсионной системы в Российской Федерации.
Новый законопроект "О государственных пенсиях в Российской Федерации" в совокупности с уже принятым и вступившим в силу Федеральным законом "Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе государственного пенсионного страхования", а также проектами федеральных законов "Об основах пенсионной системы в Российской Федерации", "Об организации государственного пенсионного страхования в Российской Федерации" и "Об обязательных профессиональных пенсионных системах" должен составить основную правовую базу реформирования пенсионной системы в России.

Таблица 1. Основные этапы и сроки реализации Концепции пенсионной реформы

Как видно из табл. 1, первые два этапа Концепции по существу выполнены. Что касается третьего этапа, то началом его выполнения можно было бы считать принятие нового законопроекта "О государственных пенсиях в Российской Федерации", который в связи с принятым решением о необходимости изменения направления пенсионной реформы не вышел дальше стен Аппарата Правительства Российской Федерации.
После одобрения Концепции прошло 3,5 года. Для осуществления мероприятий, связанных с реформой системы государственного пенсионного обеспечения, которая затрагивает интересы практически всего населения и, следовательно, должна быть неподвержена резким колебаниям политической и экономической конъюнктуры, несколько лет - это небольшой срок. Однако даже за этот период для реализации пенсионной реформы, как показывает перечисление вступивших в силу нормативных правовых актов, было сделано немало 1.
Вместе с тем, по мнению ряда специалистов, эта работа проводилась недостаточно активно. Ряд положений Концепции в установленные сроки не были выполнены. Продолжающиеся в России изменения в экономике и социальной сфере (переход к рынку, старение населения, уменьшение относительной доли занятых в народном хозяйстве и т.д.) потребовали уточнения ряда положений Концепции и подготовки на ее базе новой программы пенсионной реформы.

ПРОГРАММА ПЕНСИОННОЙ РЕФОРМЫ

В 1997 г. после упразднения Правительственной комиссии по реализации реформы системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации разработка проектов нормативных документов по пенсионной реформе была возложена на рабочую группу, действующую при Минтруде России. Осенью 1997 г. указанной рабочей группой (с участием представителей международных финансовых организаций) были подготовлены основные положения по реформированию пенсионной системы, в соответствии с которыми предлагалось принять стратегическое решение по замене государственного пенсионного обеспечения (с солидарно-распределительным способом финансирования) частной пенсионной системой (с индивидуально-накопительным принципом финансирования), которая должна была начаться с 1 января 1999 г.
Эти предложения, носящие радикальный характер, неоднократно рассматривались на разных уровнях. В результате дискуссий разработчикам поручили подготовить Программу пенсионной реформы, предусматривающую формирование в России смешанной системы пенсионного обеспечения с поэтапным включением в действующую систему обязательного пенсионного страхования, построенную на распределительных принципах, нового накопительного механизма.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 20.05.98 г. N 463 Программа пенсионной реформы (Программа) была одобрена. Одновременно был утвержден План подготовки нормативных правовых актов и организационных мероприятий в рамках очередного этапа реформирования пенсионной системы в Российской Федерации на 1998-1999 гг.
Программой пенсионной реформы предлагалось пенсионную систему построить следующим образом:
Государственное пенсионное обеспечение - для лиц, которые не приобрели права на пенсию по государственному пенсионному страхованию, а также для отдельных категорий граждан за счет средств федерального бюджета.
Государственное пенсионное страхование, ведущий элемент системы, по которому выплата пенсий обеспечивается в зависимости от страхового (трудового) стажа, уплаченных взносов в бюджет государственного пенсионного страхования, и финансируется как за счет текущих поступлений в Пенсионный фонд России, так и за счет средств, полученных от направления части обязательных страховых взносов на накопление, и за счет инвестиционного дохода от их размещения.
Дополнительное пенсионное страхование (обеспечение), осуществляемое за счет добровольных взносов работодателей и граждан, а в случаях, установленных законодательством, - обязательных взносов на профессиональные досрочные пенсии по условиям труда.
Если Концепцией предполагалась трехуровневая пенсионная система, построенная по видам пенсий, то Программой - по организационно-правовым формам пенсионного обеспечения.
Данные табл. 2 свидетельствуют о том, что на официальном уровне, после одобрения Программы, существует уже два варианта подходов к построению пенсионной системы в Российской Федерации. В настоящее время дискуссии о структуре пенсионной системы не закончены. Этот вопрос не является чисто теоретическим, как называть тот или иной уровень. От принципов разделения системы будет зависеть и определение источников финансирования, и круга лиц, иинститутов, обеспечивающих выплату пенсий 2.

Таблица 2. Предполагаемое построение пенсионной системы в Российской Федерации

Основным отличием Концепции пенсионной реформы 1995 г. от одобренной Правительством Российской Федерации Программы реформы 1998 г. является внедрение накопительных элементов в систему государственного пенсионного страхования.
Предлагалась следующая последовательность увеличения накопительного элемента тарифа по обязательному пенсионному страхованию: 2000 г. - 1 %; 2003 г. - 3 %; 2006 г. - 5 %; 2009 г. - 7 %. Указанное повышение должно быть достигнуто путем перераспределения существующего страхового тарифа в Пенсионный фонд Российской Федерации в пользу накопительной части взносов.
В начале 1998 г. группой экспертов, работающих при Российском фонде социальных реформ 3, были подготовлены первые варианты проектов федеральных законов об обязательных дополнительных профессиональных пенсионных системах и об условно-накопительных счетах в системе государственного пенсионного страхования. Этими законопроектами предусматривалось ввести новый порядок исчисления государственных пенсий и перевести обязательства по финансированию льготных пенсий на работодателей путем создания профессиональных пенсионных систем 4.
Летом 1998 г. практическая реализация Программы пенсионной реформы была приостановлена. Два вышеуказанных законопроекта получили резкую критику со стороны специалистов в области пенсионного обеспечения, профсоюзов и негосударственных пенсионных фондов. Министерством труда и социального развития Российской Федерации в Правительство Российской Федерации направлялись предложения по корректировке Программы пенсионной реформы и Плана подготовки нормативных правовых актов и организационных мероприятий в рамках очередного этапа реформирования пенсионной системы в Российской Федерации на 1998-1999 гг.
Несмотря на предложения Минтруда России Правительство Российской Федерации поручило Минтруду России и Пенсионному фонду России обеспечить безусловное выполнение сроков реализации мероприятий Плана подготовки нормативных правовых актов и организационных мероприятий Программы, утвержденной постановлением Правительства от 20.0598 N 463.
Однако в резко изменившейся с августа 1998 г. социально-экономической ситуации в Российской Федерации, характеризующейся приостановкой промышленного роста, снижением числа занятых в реальных секторах экономики, сокращением собираемости всех видов государственных налогов и страховых платежей, практически полным развалом фондового рынка, начало практической работы по внедрению накопительных элементов финансирования государственных пенсий представляется нереальным. Необходимость внесения корректив в Программу пенсионной реформы стала очевидной.
Кроме того, макроэкономические прогнозы показывают, что в ближайшее время нет возможностей реализовать предложение о повышении заработной платы во всех отраслях экономики, которое является обязательным условием перехода на систему накопительных пенсионных взносов.
Очевидно, что в качестве безусловного приоритета не только на 1999 г., но и 2000 и 2001 годы предусматривается обеспечение текущей выплаты пенсий, постепенное погашение задолженности перед пенсионерами, а также индексация пенсий в связи с ростом потребительских цен.

ПОДГОТОВКА РЕШЕНИЯ ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ О КОРРЕКТИРОВКЕ ПРОГРАММЫ ПЕНСИОННОЙ РЕФОРМЫ

В связи с необходимостью переноса на более поздний срок практической реализации Программы пенсионной реформы Минтрудом России совместно с Пенсионным фондом Российской Федерации предложено постановлением Правительства Российской Федерации утвердить в новой редакции План подготовки нормативных правовых актов и организационных мероприятий в рамках очередного этапа реформирования пенсионной системы в Российской Федерации на 1999 год. При этом указанное постановление должно содержать положение о подготовке в течение нескольких месяцев предложения о корректировке отдельных положений Программы пенсионной реформы с учетом изменившегося социально-экономического положения в стране.
Такой проект постановления подготовлен и согласован с рядом министерств и ведомств. Планируется, что он будет представлен в Правительство Российской Федерации в начале 1999 г.
В связи с отсутствием развитой системы негосударственного пенсионного обеспечения и реальных механизмов учета, сохранения и обеспечения ранее приобретенных пенсионных прав на досрочные пенсии в связи с особыми условиями труда подготовка проекта Федерального закона об обязательных дополнительных профессиональных пенсионных системах в Российской Федерации, предусматривающего реформу льготных пенсий, возможна только после проведения эксперимента по отработке технологии учета дополнительных взносов, направляемых на финансирование пенсий в связи с особыми условиями труда в рамках дополнительных профессиональных пенсионных систем.
Пункты Плана мероприятий, предусматривающие разработку проектов федеральных законов об условно-накопительных счетах и об именных накопительных счетах в системе государственного пенсионного страхования, предлагается исключить. Подготовка двух отдельных законопроектов нецелесообразна в связи с тем, что порядок сбора исходных данных для ведения условно-накопительных и именных накопительных счетов должен быть отражен в Федеральном законе "Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе государственного пенсионного страхования", а изменения в порядке исчисления пенсий - в Законе Российской Федерации "О государственных пенсиях в Российской Федерации".
По мнению многих экспертов, вопрос применения критериев профессиональных рисков для подтверждения права на пенсии в связи с особыми условиями труда является недостаточно проработанным для его практической реализации. Введение критериев может не позволить решить основную задачу реформы системы льготных пенсий - упорядочение Списков N 1 и 2 и уменьшение числа лиц, приобретающих право на досрочный выход на пенсию. Поэтому целесообразно в 1999 г. провести конференцию по проблемам эффективного применения критериев профессиональных рисков.
Что касается работ по подготовке предложений по выбору модели, структуры государственной пенсионной системы, а также проведения необходимых обоснований вариантов реформирования пенсионной системы, то срок проведения этих работ должен быть скорректирован со сроками подготовки проектов федеральных законов об обязательных дополнительных профессиональных пенсионных системах и о государственных пенсиях в Российской Федерации в целях подготовки социально-экономических обоснований этих законопроектов.
В части практической реализации Программы пенсионной реформы осуществлена доработка проекта федерального закона "Об основах пенсионной системы", направлены на согласование проекты решений Правительства о создании Центра актуарных расчетов и о проведении выборочного обследования состава и численности пенсионеров. Экспертами Российского фонда социальных реформ подготовлены: техническое задание на проведение комплексного финансового анализа ПФР и отчет "разработка и апробация критериев оценки профессиональных рисков на основе реальных условий труда и состояния здоровья работающих с целью установления обязательного профессионального пенсионного обеспечения".

О ЗАДОЛЖЕННОСТИ ПО ВЫПЛАТЕ ПЕНСИЙ И УРОВНЕ ПЕНСИОННОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ В 1997-1998 ГГ.

Рассмотрим текущее состояние государственной пенсионной системы и проанализируем, как оно влияет на осуществление пенсионной реформы в Российской Федерации.
После ликвидации задолженности по выплате пенсий за 1996-1997 гг. относительная финансовая стабильность Пенсионного фонда Российской Федерации сохранялась вплоть до начала 1998 года. Толчком к образованию новой задолженности послужило введение в действие практически одновременно двух законов, существенно увеличивших расходную часть бюджета Пенсионного фонда России: Федеральных законов от 30.09.97 г. N 127-ФЗ "О повышении минимального размера пенсии, порядке индексации и перерасчета государственных пенсий в Российской Федерации в 1997 г." и от 21.07.97 г. N 113-ФЗ "О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий". В соответствии с первым Законом осуществлена индексация пенсий в конце 1997 г. в 1,21 раза, а вторым Законом введен с 1 февраля 1998 г. новый порядок расчета пенсий с применением индивидуального коэффициента пенсионера.
В течение 1998 г. рост задолженности во всех дотационных территориях составил от одного до трех месяцев. Основной причиной задержки выплаты пенсий помимо вышеуказанных явился острый дефицит бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации, образовавшийся вследствие невыполнения регионами плановых показателей по сбору страховых пенсионных взносов. Кроме того, трудности с поступлением доходов в Пенсионный фонд Российской Федерации были усугублены финансовым кризисом. Дефицит средств на финансирование выплаты пенсий по состоянию на 01.10.98 г. достиг 30,6 млрд. рублей.
Принимая во внимание, что последствия финансового кризиса августа-сентября 1998 г. наиболее негативно отразились на материальном положении пенсионеров и вопрос о своевременной выплате пенсий приобрел особую остроту, Правительство Российской Федерации приняло принципиальное решение обеспечить начиная с 1 октября 1998 года выплату текущих пенсий. При этом главной задачей, поставленной перед Пенсионным фондом Российской Федерации было обеспечение финансирования расходов на выплату пенсий в объеме месячного лимита начиная с октября 1998 г.
В октябре, ноябре и декабре 1998 г. Пенсионный фонд России обеспечивал финансирование расходов в объеме месячного лимита, т.е. была создана финансовая база для выплаты каждому пенсионеру по одной ежемесячной пенсии. Что касается конкретных месяцев, за которые производилась выплата пенсий в субъектах Российской Федерации, то этот вопрос решался ими самостоятельно.
При этом объем задолженности по выплате пенсий сохранялся практически на уровне октября 1998 г. вплоть до декабря. В декабре удалось частично снизить объем ранее образовавшейся задолженности с 30,3 до 26, 7 млрд. рублей.
В настоящее время в России границей бедности считается официальный прожиточный минимум. Прожиточный минимум в среднем на душу населения составил в ноябре 1998 г. 616 рублей, а величина прожиточного минимума пенсионеров достигла 436 рублей и в 1998 г. увеличилась на 51,4 %.
Минимальный размер пенсии по старости у учетом компенсационной выплаты установлен в размере 234,19 рубля в месяц и по отношению к прожиточному минимуму пенсионера составляет 53,7 % (на ноябрь 1998 г.). Этот уровень минимальной пенсии не обеспечивает выполнения Указа Президента Российской Федерации от 14.06.97 г. N 573 "О мерах по поддержанию материального положения пенсионеров, которым минимальный размер пенсии по старости с учетом компенсационной выплаты установлен с 1 января 1998 г. на уровне не менее 80% прожиточного минимума пенсионера. 5

Рис. 1. Относительное изменение среднего и минимального размера пенсий.

На рис. 1 "Относительное изменение среднего и минимального размеров пенсий" видно, что с 1997 г. до середины 1998 г. удавалось поддержать минимальные выплаты пенсионеру (пенсия плюс компенсация) на уровне, установленном Указом Президента Российской Федерации, а средний размер пенсий в результате вступления в силу с 1 февраля 1998 г. Федерального закона от 21.07.97 г. N 113-ФЗ "О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий" даже вырос до 130 % от прожиточного минимума пенсионера.
В результате финансового кризиса с середины 1998 г. наблюдается падение среднего и минимального размеров пенсий. Ожидается, что средняя пенсия в январе 1999 г. может снизиться ниже 90 %, а минимальная пенсия - ниже 50 % от прожиточного минимума пенсионера против 125% и 80 % в декабре 1997 г.
Вполне очевидно, что наиболее актуальной в настоящее время будет являться проблема индексации пенсий в связи с ростом потребительских цен. В соответствии с проектом бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации, внесенным в Государственную Думу распоряжением Правительства Российской Федерации от 11.10.98 г. N 1776-р, предусмотрено проведение в течение г. двух индексаций: в 1,12 раза с 1 апреля и в 1,15 раза с 1 октября 1999 года. Дополнительные затраты на индексацию составят 20,2 млрд. рублей. 6
При условии сохранения потребительских цен на прежнем уровне и осуществлении линейной индексации минимальный и средний размеры пенсий увеличатся с 1 апреля до 60% и 103,6% и с 1 октября соответственно до 69% и 119% от прожиточного минимума пенсионера.
В связи с тем, что индекс роста потребительских цен в 1999 году, по прогнозам, вырастет на 130%, метод линейной индексации (в 1,12 x 1,15 = 1,288) с трудом позволит поддержать средний и минимальный размеры пенсий на уровне ноября 1998 г. Нелинейное повышение размеров пенсий, направленное в первую очередь на увеличение минимальных размеров пенсий, приведет к еще большему уменьшению дифференциации размеров основной массы пенсий.
Расчеты свидетельствуют о том, что в ближайшие годы в целях поддержания пенсий на минимальном уровне потребуется практически полностью отказаться от какой-либо дифференциации пенсий. 7

ПРОГНОЗ ОСНОВНЫХ ПОКАЗАТЕЛЕЙ В ОБЛАСТИ ПЕНСИОННОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ НА 1999-2001 ГГ8.

Состояние пенсионной системы с макроэкономической точки зрения охарактеризуем двумя показателями:
соотношением объема средств, направляемых на выплату пенсий, и ВВП;
соотношением среднего размера пенсии с прожиточным минимумом пенсионера.
Целевой ориентир для прогнозирования первого показателя установлен в Концепции социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2005 г., подготовленной в 1996 г. в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 27.11.95 г. N 1170. По Концепции к 2005 г. намечено повысить долю расходов на выплату пенсий до 7% ВВП.
Исходным пунктом среднесрочного прогнозирования служит соотношение расходов на пенсионное обеспечение, которое предусмотрено в проекте бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации (ПФР) на очередной 1999 г., и ожидаемой величины ВВП в этот период. На последующие годы предполагается пропорциональное увеличение доли расходов на выплату пенсий до 7% ВВП к 2005 г.
Проект федерального закона "О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 1999 г." предусматривает расходы на пенсионное обеспечение в сумме 210 млрд. рублей (без учета расходов по доставке пенсий и пособий, а также по обслуживанию долга и административных расходов). Это составит 5,5% прогнозируемого на 1999 г. объема ВВП (3,8 трлн. рублей по целевому сценарному варианту экономического развития).
Расходы на пенсионное обеспечение таким образом должны составить в 2000 г. 5,75% ВВП, или 253 млрд. рублей (5,75% х 4,4 трлн. рублей); в 2001 г. - 6,0% ВВП, или 294 млрд. рублей (6,0% х 4,9 трлн. рублей).
Среднегодовые размеры месячных пенсий определяются делением прогнозируемых годовых расходов на пенсионное обеспечение на численность пенсионеров и на 12 месяцев. Исходя из этого исчисляются соотношения среднегодового размера месячной пенсии с прожиточным минимумом пенсионера (среднегодовым).
Прожиточный минимум пенсионера определяется исходя из индекса потребительских цен (130% в 1999 г., 115% в 2000 г., 108% в 2001 г.). При этом в целях прогнозирования индекс потребительских цен в 1998 г. принят в размере 160% (январь 1999 г. к январю 1998).
Таким образом, прогнозируемый прожиточный минимум пенсионера составит: в январе 1999 г. - 474 руб. (296 руб. в январе 1998 г. х 160%), в январе 2000 г. - 616 руб. (474 руб. х 130%), в январе 2001 г. - 709 руб. (616 руб. х 115%) и в январе 2002 г. - 765 руб. (709 руб. х 108%). С учетом этого определяется величина прожиточного минимума пенсионера на каждый последующий месяц года и ее среднегодовой размер.
Прогноз основных показателей в области пенсионного обеспечения, которые характеризовали бы пенсионную систему в случае реализации Программы пенсионной реформы и направления части страховых пенсионных взносов на накопительные счета граждан, приводится в табл. 3. В 2000 и 2001 гг. на эти цели по Программе планируется выделять сумму в размере 1% фонда оплаты труда. Учитывая, что фонд оплаты труда составляет 25% от ВВП, на накопительные пенсионные счета граждан будет направляться примерно 0,25% ВВП. Следовательно, ВВП, предназначенный для обеспечения текущих выплат пенсионерам, необходимо уменьшать на эту величину.

Таблица 3. Прогноз основных показателей в области пенсионного обеспечения на 1999-2001 гг.

Приведенные расчеты свидетельствуют о том, что введение накопительных элементов в действующую систему государственного пенсионного обеспечения в ближайшие годы (при существующих ресурсах пенсионной системы) приведет к снижению уровня материального обеспечения пенсионеров ниже критического, т.е. ниже 80 % прожиточного минимума пенсионера.
Для поиска решений по поддержанию уровня материального положения пенсионеров целесообразно напомнить "макроэкономическую" историю пенсионного обеспечения за последние 9 лет, приведенную в табл. 4.

Таблица 4. Расходы на пенсионное обеспечение в 1992-1998годах ( * оценка; ** прогноз; ***план )

Как видно из этой таблицы, в 1998 г. предпринята попытка восстановить долю расходов в ВВП на выплату пенсий.
Увеличение доли этих расходов в 1998 г. (на 1 % ВВП), свя-занное с индексацией пенсий в конце 1997 г. в 1,21 раза, и вступление в силу с 01.02.98 г. Федерального закона от 21.07.97 г. N 113-ФЗ "О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий", было не полностью обеспечено дополнительными ис-точниками финансирования.
В результате к концу 1998 г. задолженность по выплате пенсий составила 26,7 млрд руб., или 0,96 % ВВП. Таким образом, на выплату пенсий в 1998 г. было направлено только 5,84 % ВВП, т.е. не более чем в 1997 г.
Планируется, что задолженность будет погашаться в тече-ние I полугодия 1999 г., что означает увеличение фактических расходов на выплату пенсий в 1999 г. до 6,3 % прогнозируемого ВВП и перенос на 1999 г. исполнения обязательств по выплате пенсий вместе с "воспроизводством" ситуации прошедшего года. 10
Из табл. 3 и 4 видно, что в 1999 г. российская система госу-дарственного пенсионного обеспечения как никогда близко подойдет к пределу своего истощения 11. Так, если всем пенсионерам в 1999 г. предоставить пенсию в одинаковом размере - 80 % прожиточного минимума пенсионера, то на все виды надбавок, по-вышений, выплат вторых пенсий останется около 5,4% от общего объема планируемых расходов.

ОБ ИСТОЧНИКАХ ФИНАНСИРОВАНИЯ ПЕНСИЙ

Решения, направленные на повышение покупательной способности пенсий, имеют два аспекта: правовой (установление порядка увеличения пенсий) и экономический (определение источников такого повышения). Предметом нашего рассмотрения будет только экономический аспект.
Финансирование выплаты государственных пенсий в Российской Федерации осуществляется за счет двух источников: страховых взносов работодателей, граждан и ассигнований из федерального бюджета.
За счет второго источника осуществляется выплата пенсий военнослужащим и приравненным к ним по пенсионному обеспечению гражданам, их семьям, а также социальных пенсий. Кроме того, начиная с 1998 г. за счет федерального бюджета финансируются расходы на выплату пенсий за периоды, не связанные с уплатой страховых взносов в ПФР.
В 1999 г. средства федерального бюджета, направляемые через ПФР на указанные цели, должны составить 9,2 % от суммы страховых взносов. При этом возможности повысить участие федерального бюджета в финансировании выплаты пенсий достаточно слабы. Если в 1998 г. пенсионный бюджет составлял примерно треть от федерального, то в 1999 г. может достичь его половины.
Другой источник выплаты пенсий - страховые взносы работников и граждан - жестко привязан к базе начисления страховых взносов, т.е. к фонду заработной платы. Ежегодно устанавливаемая законом "доля участия" пенсионеров в доходах промышленных и сельскохозяйственных предприятий (28 % и 20,6 % выплат работникам соответственно), а также в доходах работников (1 %) принципиально не изменялась и сохранена на 1999 г. согласно Федеральному закону от 04.01.98 г. N 1-ФЗ.
Фонд заработной платы в 1997 г. составил 23,8% ВВП, в 1998 г. оценивается в 24,7 % ВВП, на 1999 г. прогнозируется на уроне 25 % ВВП. В этой связи ожидать существенного роста поступлений страховых пенсионных взносов в 1999 г. не приходится.
Тем не менее традиционно большинство предложений по увеличению финансовой базы ПФР не выходит за рамки повышения эффективности "эксплуатации" именно этого плохо управляемого источника - страховых взносов, начисляемых на выплаты работникам.
Второе обычное предложение по мобилизации средств на выплату государственных пенсий - повысить уровень собираемости страховых взносов в ПФР.
В проекте бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации на 1999 г. этот показатель (среднегодовой) планируется на уровне 83 % для работодателей и для физических лиц, 74 % для индивидуальных предпринимателей.
Проект пенсионного бюджета исходит из прогноза начисленной заработной платы. Однако уплата страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации осуществляется только с фактически выплаченной заработной платы.
В период с октября 1997 г. по сентябрь 1998 г. в расчете на 63 млн. занятых в экономике Российской Федерации среднемесячная выплаченная заработная плата, соответствующая сумме поступивших страховых взносов с учетом их средневзвешенного тарифа, была ниже средней начисленной на 38 %.
Таким образом, уровень собираемости страховых взносов в указанный период составил 62%. Его намеченное повышение в 1999 г. на 15-20 процентных пунктов - крайне напряженная задача.
Внутри пенсионной системы нет источников, которые помогли бы повысить уровень пенсий. Для решения этой задачи необходимо искать внешние по отношению к пенсионной системе источники.
Рост уровня бедности населения, особенно его наименее защищенных слоев - пенсионеров, является одной из основных угроз экономической безопасности страны. Поэтому поиск источников повышения материального положения пенсионеров из экономической задачи становится политической.

ЛЬГОТНЫЕ ПЕНСИИ

Во всех программных документах государственных органов власти, касающихся реформирования системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации, одной из основных задач признана реформа льготного пенсионного обеспечения или льготных пенсий. В связи с тем, что правовое определение "льготные пенсии" отсутствует в действующем пенсионном законодательстве, для того чтобы понять, о реформе каких пенсий идет речь, необходимо дать исчерпывающее определение этому термину.
Как правило, в кругу специалистов, занимающихся вопросами государственного пенсионного обеспечения, под "льготными пенсиями" понимают пенсии, назначаемые на льготных условиях или в льготных размерах.
Пенсионным законодательством предусмотрен широкий круг льгот:
снижение возраста, дающего право на пенсию на общих основаниях;

снижение необходимого трудового стажа;

включение периодов, не связанных с трудовой деятельностью, в общий трудовой стаж;

льготное исчисление периодов, засчитываемых в трудовой стаж;

установление пенсии независимо от возраста и общего трудового стажа при определенной продолжительности некоторых видов профессиональной деятельности (выслуга лет);

повышение размеров пенсии.
Пенсионер может иметь право как на одну из перечисленных льгот, так и на их сочетание. Предоставление указанных льгот различается по трем основаниям: по условиям труда, по медико-биологическим признакам и по региональным факторам. Льготы могут предоставляться либо по одному из этих оснований, либо по сочетанию двух или трех из них. Когда в программных документах идет речь о "льготных пенсиях", то имеют в виду пенсии, предоставляемые при наличии хотя бы одного из двух оснований: по условиям труда или по региональным факторам.
В настоящее время по действующему закону Российской Федерации "О государственных пенсиях в Российской Федерации" предусмотрена возможность досрочного предоставления следующих пенсий в связи с особыми условиями труда либо выполнением определенной профессиональной деятельности, или работой с учетом региона:
в связи с особыми условиями труда статья 12;

в связи с работой на Крайнем Севере статья 14;

за выслугу лет статьи 77 - 82.

В табл. 5 приведены сведения о численности основных категорий пенсионеров-льготников за 6 лет начиная с 1993 г.
Таблица 5. Сведения о численности пенсионеров (млн.чел.) (по данным формы N 94-СОБЕС)

Таблица 6. Сведения о росте числа получателей льготных пенсий и затрат на их выплаты

В дальнейшем изложении под льготными пенсиями будем подразумевать пенсии, предоставляемые по основаниям, выделенным в табл. 6 темным цветом. Сравнивая 1993 и 1998 гг. видно, что доля пенсионеров-льготников увеличилась с 14,26 % до 18 % в общей численности пенсионеров, а расходы на их содержание достигли 21,6 %.
Рис. 2 наглядно иллюстрирует рост числа льготников. Если по отношению к 1993 г. общее число пенсионеров выросло на 9 %, то пенсионеров, получающих пенсию в связи с работой на Крайнем Севере на 154%, в связи с особыми условиями труда - на 122% (Список N 1 на 129 % и Список N 2 на 118 %) 12. Выслуга лет за это время выросла почти на 600%.

Рис. 2. Относительный рост числа пенсионеров

Приведенные цифры свидетельствуют о том, что "льготы" в пенсионном обеспечении из "исключений", предоставляемых ограниченному числу лиц, превратились в "правило" досрочного назначения пенсии практически каждому пятому пенсионеру. С учетом льготных оснований, определяющих право на пенсию (многодетных матерей, инвалидов ВОВ, инвалидов по зрению, карликов), безработных и лиц, пострадавших вследствие радиационных аварий, досрочно пенсии стали назначаться каждому четвертому пенсионеру.
Очевидно, что задача изменения порядка назначения и финансирования льготных пенсий стала одной из основных в пенсионной реформе. Давать льготы гораздо легче, чем их отбирать.
В предвыборные годы (выборы Государственной Думы и Президента Российской Федерации) законодатель не решится на сокращение пенсионных льгот. Наоборот, существует опасность их расширения. Поэтому на сегодняшний день в льготном пенсионном обеспечении задача номер - один подписание всеми ветвями власти соглашения о моратории на принятие любых решений по расширению льгот.
Как было ранее показано, повысить уровень материального обеспечения пенсионеров без привлечения дополнительных источников финансирования, вне рамок государственной пенсионной системы, в ближайшие годы нереально. Поэтому организация работы по поиску и нормативному закреплению этих источников для отдельных категорий работников является интересным опытом.

О ПРОФЕССИОНАЛЬНОЙ ПЕНСИОННОЙ СИСТЕМЕ ЛЕТНО-ПОДЪЕМНОГО СОСТАВА ГРАЖДАНСКОЙ АВИАЦИИ

На общем фоне снижения уровня пенсионного обеспечения уровень пенсионного обеспечения летного состава гражданской авиации выглядит еще более удручающим. Не смотря на то, что летный и летно-испытательный состав гражданской авиации имеет ряд пенсионных льгот 13, в том числе и по размеру пенсии, максимальный размер их государственной пенсии составляет около 10% от средней заработной платы летного состава 14. В то время как для большинства пенсионеров за 1998 г. средний размер пенсии с компенсацией составил около 40% от средней заработной платы по стране.
К сожалению, заработная плата не только у летчиков, но и других лиц практически перестала играть сколько-нибудь заметную роль при исчислении пенсии, что стало одной из основных проблем государственного пенсионного обеспечения. Идет процесс постоянного уменьшения дифференциации размеров основной массы пенсий. Средний размер пенсии к концу 1998 г. стал только на 18% ниже максимального.
Существующее искусственное ограничение максимальных размеров пенсии привело к тому, что лица, имеющие высокие заработки и уплачивающие большие страховые взносы в Пенсионный фонд Российской Федерации, получают пенсии в тех же размерах, что и лица, имеющие низкие заработки. Средняя заработная плата летного состава гражданской авиации всегда превышала среднюю заработную плату по стране более чем в 3 раза. При нахождении на летной работе в среднем 25 календарных лет летный состав вносит в Пенсионный фонд России в 5 раз больше, чем работники, не имеющие льгот по пенсионному обеспечению, получающие зарплату, равную средней заработной плате по стране, и которые имеют срок "дожития" после выхода на пенсию в 2 раза больший, чем у летного состава.
По нормам действующего пенсионного законодательства прекращение трудовой деятельности и выход высокооплачиваемых работников на государственную пенсию означает резкое снижение их доходов. Такое положение дел объективно привело к нежеланию летчиков уходить на пенсию и терять достигнутый высокий уровень своего материального обеспечения. Стремление летчиков всеми правдами и неправдами продлить летную работу стало причиной нарушения нормальной ротации кадров. Анализ сложившейся тенденции позволяет сделать вывод, что если не будут приняты меры по восстановлению нормальной ротации летных кадров, то в ближайшие годы можно ожидать так называемый "кадровый обвал", когда на летной работе останутся в подавляющем большинстве летчики предпенсионного возраста, а затем почти одни выпускники летных училищ с недостатком летной практики.
Повышение уровня пенсионного обеспечения должно стать стимулом своевременного ухода летного состава на пению и, как следствие, восстановит нормальную ротацию кадров и повысит безопасность полетов.
В этих целях общественные объединения работников летного состава гражданской авиации подготовили проект федерального закона "О внесении изменений в Закон Российской Федерации "О государственных пенсиях в Российской Федерации", который предусматривал в рамках существующей государственной пенсионной системы увеличение максимальных пенсий для летного состава гражданской авиации до уровня 2,5 среднемесячных заработных плат по стране. В качестве финансового обеспечения предполагалось использовать средства Пенсионного фонда Российской Федерации исходя из того, что взносы в Пенсионный фонд России формируются на основе высокой оплаты труда летного состава. Этот законопроект был внесен в начале 1998 г. рядом депутатов Государственной Думы в порядке законодательной инициативы и принят 18.03.98 г. в первом чтении.
Законопроект вызвал отрицательную реакцию органов федеральной исполнительной власти. В рамках действующего пенсионного законодательства вопрос об увеличении размера государственных пенсий отдельным категориям пенсионеров можно решить только за счет ущемления прав других пенсионеров. Помимо летного состава гражданской авиации имеются другие категории работников, фонд оплаты труда которых значительно выше среднего по России, в связи с чем объем их страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации значительно превышает сумму средств, направляемых на выплату пенсий этим категориям работников.
Если принять предложения об увеличении размера пенсий лицам летного состава гражданской авиации до размера двух с половиной среднемесячных заработных плат по Российской Федерации, то аналогичные требования будут выдвинуты другими категориями работников, занятых в неблагоприятных условиях, например, шахтеров, нефтяников, железнодорожников и др.
Отраслевой подход к порядку исчисления пенсии приведет к развалу единой государственной системы пенсионного обеспечения в России.
Вопрос о разработке и принятии дополнительных мер по повышению уровня пенсионного обеспечения летного состава гражданской авиации неоднократно рассматривался в Правительстве Российской Федерации.
В тяжелейших социально-экономических условиях проблема существенного улучшения пенсионного обеспечения летного состава гражданской авиации должна решаться путем создания профессиональной пенсионной системы, финансируемой за счет пенсионных взносов авиапредприятий гражданской авиации, для того чтобы производить выплаты дополнительных пенсий по этой системе.
Правительство Российской Федерации в начале 1998 г. приняло решение о целесообразности разработки обязательной профессиональной пенсионной системы летного состава гражданской авиации Российской Федерации. Заместителем Председателя Правительства Российской Федерации 26.01.98 г. был утвержден План на 1998 г., в соответствии с которым работа по подготовке соответствующих нормативных документов с необходимыми расчетами и обоснованиями должна быть завершена к концу 1998 г.
Директор Федеральной авиационной службы Российской Федерации (ФАС России) утвердил состав рабочей группы по выполнению Плана, в которую включили представителей Профсоюза летного состава России, Общероссийского профсоюза авиаработников России, а также представителей Межрегиональной ассоциации руководителей авиапредприятий.
ФАС России поручила руководителям авиапредприятий гражданской авиации совместно с профсоюзными организациями провести дополнительную разъяснительную работу в трудовых коллективах по формированию профессиональной пенсионной системы. Одновременно в авиапредприятия гражданской авиации были направлены запросы по сбору необходимой статистической информации для создания профессиональной пенсионной системы.
По мнению Правительства Российской Федерации, вопрос о повышении размера пенсий работникам летноподъемного состава авиации возможно было решить только за счет выделения авиапредприятиями дополнительных средств на эти цели при одновременном предоставлении соответствующих налоговых льгот.
Постановлением Правительства Российской Федерации от 02.02.98 г. N 146 "О неотложных мерах по повышению эффективности деятельности авиакомпаний России" заинтересованным федеральным органам исполнительной власти также было поручено при разработке проекта федерального закона об обязательных дополнительных профессиональных пенсионных системах предусмотреть нормы, направленные на повышение пенсионного обеспечения летного состава гражданской авиации в рамках формируемых дополнительных профессиональных пенсионных систем.
Подтверждением выбранного направления работы по формированию профессиональной пенсионной системы стало и постановление Правительства Российской Федерации от 20.05.98 г. N 463, которым была одобрена Программа пенсионной реформы. В соответствии с Программой предусматривалась трансформация действующего порядка назначения досрочных пенсий путем перевода их в предмет деятельности профессиональных пенсионных систем.
После выхода названного постановления Правительства Российской Федерации ФАС России попросила Минтруд России включить ее в качестве участника проведения эксперимента по созданию дополнительных ППС, а также введению условно-накопительных счетов для летного состава гражданской авиации 15.
Однако действия Профсоюза летного состава России, являющегося инициатором вопроса повышения пенсий для лиц летного состава, были направлены не на работу с авиапредприятиями по созданию профессиональной пенсионной системы, а на лоббирование вышеупомянутого законопроекта.

О ЗАКОНОДАТЕЛЬНОМ РЕШЕНИИ ВОПРОСА УВЕЛИЧЕНИЯ МАКСИМАЛЬНОГО РАЗМЕРА ПЕНСИИ

В результате обсуждения и внесения ряда поправок Совет Федерации 23.12.98 г. одобрил Федеральный закон "О внесении изменения в Закон РоссийскойФедерации "О государственных пенсиях в Российской Федерации" 16.
Закон предусматривал для членов летных экипажей воздушных судов гражданской авиации установление максимального размера пенсии на уровне 2,2 среднемесячной заработной платы в стране, определяемой в соответствии со статьей 7 Закона Российской Федерации "О государственных пенсиях в Российской Федерации". Финансирование расходов на выплату пенсий этой категории лиц в части, превышающей три с половиной минимальных размера пенсии по старости, с учетом надбавок и компенсационных выплат должно производиться за счет введения дополнительного тарифа страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации для работодателей-организаций, использующих труд членов летных экипажей воздушных судов гражданской авиации, в размере 14%.
Наряду с этим Закон устанавливал новый механизм перерасчета пенсий для данной категории - ежеквартально повышать пенсии в зависимости от фактического поступления дополнительных страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации за предшествующий квартал по дополнительному тарифу.
Закон не может быть реализован по ряду причин.
По расчетам Пенсионного фонда Российской Федерации, введение дополнительного тарифа страховых взносов в размере 14% не обеспечит покрытия затрат в связи с перерасчетом пенсий членам летных экипажей воздушных судов гражданской авиации, назначенных до вступления в силу Закона, его реализация потребует выделения дополнительных средств из бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации 17.
Такой подход финансирования льгот одним категориям пенсионеров, которые не являются самыми малообеспеченными, за счет других пенсионеров явно противоречит принципам социального равенства и приведет к еще большим задержкам в выплате пенсий и росту долгов перед пенсионерами. Расширение сферы льготного пенсионного обеспечения для лиц из числа летного состава гражданской авиации поставит их в преимущественное положение по сравнению с другими работниками, занятыми на работах с опасными и вредными условиями труда, и вызовет необходимость решить аналогичный вопрос в отношении этих работников.
Кроме того, дополнительные тарифы страховых взносов в ПФР для работодателей - организаций, использующих труд летного состава гражданской авиации, как любые обязательные страховые платежи будут отнесены на себестоимость продукции, что приведет к дальнейшему повышению цен на авиационные перевозки, уменьшению налогооблагаемой базы предприятий отрасли, а также создаст неравные социальные условия с работниками других отраслей.
Учитывая изложенные доводы, Президент Российской Федерации (табл. 7 их наглядно представляет), воспользовавшись своим конституционным правом, не подписал рассматриваемый Закон и отклонил его.
Создав собственную профессиональную пенсионную систему (ППС), работодатели-организации, использующие труд членов летных экипажей воздушных судов гражданской авиации, смогут самостоятельно устанавливать для пенсионеров-летчиков надбавки к государственным пенсиям в пределах собранных и приращенных средств и не перекладывать ответственность в случае их недостаточного финансирования на бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации.
В условиях инфляции и отсутствия фондового рынка собранные пенсионные страховые взносы целесообразно сразу направлять на выплату пенсий пенсионерам-летчикам. По мере стабилизации экономического положения в стране ППС сможет самостоятельно рассчитать, какую часть дополнительных страховых взносов можно будет накапливать и направлять на инвестирование, что позволит создать определенные пенсионные накопления.
Создание самостоятельной ППС и ее работа в течение нескольких лет позволит собрать надежную отраслевую статистику, на основании которой возможно будет принять окончательное решение о формах и способах дополнительного пенсионного обеспечения членов летных экипажей воздушных судов гражданской авиации 18.

Таблица 7. О внесении изменения в Закон Российской Федерации "О государственных пенсиях в Российской Федерации".

1 Результаты реализации Концепции наглядно представлены в таблице N1 "Основные этапы и сроки реализации Концепции пенсионной реформы".
2 Некоторые специалисты предлагают сформировать пенсионную систему на основе пяти институтов пенсионного обеспечения: социальная помощь, государственное социальное обеспечение, обязательное социальное страхование, добровольное дополнительное (профессиональное) пенсионное (социальное) страхование, добровольное личное (коллективное) пенсионное страхование граждан. Люблин Ю., Роик В. Российская пенсионная реформа: проблемы, противоречия, перспективы// Человек и труд. - 1998. - N 12.
3 Российский фонд социальных реформ создан распоряжением Правительства Российской Федерации от 02.08.97 г. N 1077-р для аккумулирования финансовых средств, направляемых на техническое содействие реформирования социальной сферы экономики (в частности, займа МБРР для финансирования Проекта содействия структурной перестройке системы социальной защиты населения.
4 Что касается экспериментов по созданию профессиональных пенсионных систем, то эти мероприятия по предложению ряда министерств исключены из Плана и заменены на эксперимент по отработке технологии учета дополнительных взносов, который вероятнее всего будет осуществлен на базе Пенсионного фонда Российской Федерации.
5 Минимальный уровень пенсии по старости с учетом компенсационной выплаты установлен на уровне 80% прожиточного минимума пенсионера в связи с тем, что пенсионеры яв\ляются получателями ряда других льгот и выплат (бесплатное приобретение лекарств, бесплатный проезд в транспорте, снижение размера жилищно-коммунальных платежей, санаторно-курортное обслуживание и т. д.). По расчетам, существующая система социальных льгот поднимает уровень материального обеспечения пенсионеров, получающих минимальную пенсию, до уровня прожиточного минимума.
6 Проект бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации, о котором идет речь, должен быть скорректирован в связи с тем, что он готовился на основе законодательных предложений Правительства Российской Федерации по снижению тарифов страховых взносов. Федеральным законом от 04.01.99 г. N 1-ФЗ размер страховых пенсионных взносов на 1999 г. сохранен в прежнем размере.
7 При условии того, что не будут предприняты экстренные меры по сокращению расходов пенсионной системы и мобилизации доходов Пенсионного фонда Российской Федерации (по состоянию на 01.10.98 г. задолженность работодателей перед фондом составила 124,7 млрд.руб). В предвыборный год принятие законодательных актов, направленных на сокращение расходов пенсионной системы, представляется нереальным.
8 При подготовке этих прогнозов использованы материалы статьи Афанасьева С., Люблина Ю. "Прогноз в области пенсионного обеспечения до 2001 г.: требуется передел доходов в пользу пенсионеров", которая готовилась к публикации во втором (февральском) номере журнала "Пенсия" за 1998 г.
9 По 2001 г. приведен еще один дополнительный расчет, по которому расходы на пенсионное обеспечение должны составить 5,75%, против 6,0% по концепции социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2005 года. С учетом доли ВВП, идущей на пенсионные накопления, для расчетов берется величина 5,5%.
10 По состоянию на январь 1999 года, проблема определения источника погашения задолженности по выплате пенсий, образовавшейся в 1998 году, не была решена. Проект бюджета ПФР был внесен в Государственную Думу с дефицитом.
11 Предел истощения системы государственного пенсионного обеспечения, очевидно, наступит тогда, когда пенсии невозможно будет дифференцировать без нарушения прав пенсионеров на минимальный уровень материального обеспечения.
12 Обращает на себя внимание опережающий рост числа лиц, выходящих на пенсию по Списку N 1.
13 В соответствии с действующим пенсионным законодательством летному и летно-испытательному составу гражданской авиации (абзац 1 статьи 79 Закона Российской Федерации от 20.10.90 г. N 340-I "О государственных пенсиях в Российской Федерации") назначаются пенсии за выслугу лет: мужчинам при выслуге лет не менее 25 лет, женщинам - не менее 20 лет; при оставлении летной работы по состоянию здоровья - мужчинам при выслуге не менее 20 лет, женщинам - не менее 15 лет (не зависимо от возраста). При этом максимальный размер этих пенсий устанавливается на уровне в размере 3,5 минимальных размеров пенсии, в то время как для других категорий пенсионеров ограничивается тремя минимальными размерами пенсии.
14 Письмо в Минтруд России от 25.06.98 г. N 1.14-708 и письмо в Правительство Российской Федерации от 10.06.98 г. N 1.31-644.
15 Этот закон был ранее принят Государственной Думой 04.12.98 г.
16 По состоянию на 01.01.97, средняя ежемесячная зарплата летного состава составляла 3 590 000 рублей, а средний размер назначенных месячных пенсий с учетом компенсационной выплаты - 366 000 рублей.
17 Расчеты показывают, что для полного финансового покрытия повышения максимальных пенсий лицам летного состава потребуется д

О мерах по стабилизации пенсионного обеспечения в Российской Федерации

ЮРИЙ ВОРОНИН , начальник департамента Министерства труда и социального развития Российской Федерации

Последствия финансового кризиса и современное состояние пенсионной системы
Возможные способы покрытия дефицита Пенсионного фонда Российской Федерации
Недостатки действующего порядка индексации пенсий и возможные варианты их устранения
Неотложные меры по поддержанию покупательной способности пенсионных выплат
Конкретный план действий (примерный вариант)
Стратегические меры по реформированию пенсионной системы

Критическое состояние, в котором оказалась пенсионная система в результате финансового кризиса августа-сентября 1998 года и последовавшего за ним роста цен на потребительские товары, требует принятия комплекса как неотложных, так и стратегических мер по стабилизации пенсионного обеспечения в Российской Федерации.

ПОСЛЕДСТВИЯ ФИНАНСОВОГО КРИЗИСА И СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ ПЕНСИОННОЙ СИСТЕМЫ

Совершенно очевидно, что пенсионеры, для подавляющей части которых пенсия является единственным источником средств к существованию, в первую очередь и в наибольшей степени пострадали от негативных последствий финансового кризиса августа-сентября 1998 года.
По имеющимся оценкам, в этот период потребительские цены "подскочили" в среднем на 45-50 %. В результате произошло резкое падение покупательной способности пенсий примерно в 2-2,5 раза.
Процесс ухудшения материального положения пенсионеров еще более усугубился в связи с массовыми задержками пенсионных платежей в среднем на 2-3 месяца. Согласно оперативным данным Пенсионного фонда Российской Федерации (ПФР), задолженность по финансированию пенсий на 09.10.98 составляет 30,6 млрд рублей.
Существующий механизм поддержания покупательной способности пенсий, основанный на ежеквартальном пересмотре их размеров в случае роста фактически выплаченной среднемесячной заработной платы в стране, оказался не приспособленным для функционирования в условиях значительной инфляции и не обеспечил эффективной защиты доходов пенсионеров от обесценивания.
Политическое руководство страны заявило, что на данном этапе первоочередными задачами являются: обеспечение своевременной выплаты пенсий, регулярная индексация их размеров и постепенное погашение образовавшегося долга перед пенсионерами.
Всем понятно, что одновременное решение этих трех сложнейших задач не может быть осуществлено без перераспределения государственных доходов в целях оказания существенной финансовой помощи ПФР за счет федерального бюджета.
В настоящий момент крайне сложно ответить на вопрос о том, располагает ли Российская Федерация источниками реального пополнения государственной казны, и если нет, то сумеет ли Правительство в кратчайшие сроки найти дополнительные финансовые ресурсы.
Специалисты придерживаются на этот счет различных точек зрения. Если суммировать прозвучавшие в последнее время оценки, носящие зачастую противоположный характер, то можно сделать вывод о достаточно ограниченном наборе средств возможного покрытия дефицита ПФР.

ВОЗМОЖНЫЕ СПОСОБЫ ПОКРЫТИЯ ДЕФИЦИТА ПЕНСИОННОГО ФОНДА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1. Дотация ПФР за счет новых источников бюджетных доходов.
В качестве возможных источников покрытия дефицита ПФР специалистами называются: целевой заем в международных финансовых институтах, доходы от введения "алкогольной монополии", продажа государственной собственности, дополнительные отчисления от прибыли игорных заведений, проведение "пенсионной лотереи", покрытие пенсионного долга посредством выпуска специальных облигаций (векселей) со свободным хождением на рынке ценных бумаг и др.
Преимущества первого способа очевидны - финансирование за счет реальных, а не "пустых" денег. Однако для осуществления предлагаемых мероприятий потребуется определенное время, при том что вероятность их успешного завершения вызывает обоснованные сомнения среди специалистов.
2. Дотация ПФР за счет увеличения денежной массы в стране, то есть эмиссии.
Второй способ разрешения финансового кризиса пенсионной системы признается наиболее вероятным в условиях ограниченных возможностей государства на данном этапе экономического развития, однако вызывает самые острые и непримиримые дискуссии в обществе.
Обосновывая необходимость проведения "ограниченной эмиссии", ее сторонники указывают на искусственное сокращение количества наличных денег в стране, затрудняющее осуществление платежных операций, а также рассчитывают на жесткий государственный контроль за увеличением денежной массы, способный, по их мнению, не допустить дальнейшего обесценивания доходов населения и роста цен.
Идеологи монетаризма категорически возражают против эмиссии как способа решения финансовых проблем, обращая внимание общества на невозможность управления данным процессом, который, по их убеждению, неизбежно приведет к возникновению гиперинфляции и полному экономическому краху.
3. Инфляционный рост доходов ПФР.
Произошедший рост цен на потребительские товары и тарифов на услуги через определенный промежуток времени должен повлечь за собой увеличение объема отчислений в ПФР со стороны промышленных предприятий, прежде всего экспортеров, и торговых организаций, получивших дополнительные доходы.
Возможная денежная эмиссия еще более увеличит инфляционные доходы ПФР, которые можно направить на погашение долгов по выплате пенсий и компенсацию потерь, понесенных пенсионерами.
При этом компенсация будет выплачена с большим опозданием и только частично возместит падение покупательной способности пенсий, которая будет снижаться прямо пропорционально раскручиванию инфляционной спирали.
4. Увеличение на 1-2 процентных пункта тарифа страховых взносов в ПФР за счет сокращения размера взносов в другие социальные внебюджетные фонды и расширения налогооблагаемой базы.
Правительство Российской Федерации неоднократно пыталось добиться от Федерального Собрания согласия на применение данного способа устранения хронического дефицита ПФР. Однако парламентарии каждый раз отклоняли подобные предложения, считая недопустимым увеличение налогового бремени на производителя.
В настоящий момент четвертый способ также не имеет перспективы быть реализованным. В условиях, когда отсутствует объективная возможность осуществить полный сбор страховых взносов в ПФР в рамках действующего тарифа, нет никаких гарантий, что удастся взыскать с плательщиков дополнительные платежи. Кроме того, другие социальные внебюджетные фонды находятся в столь же кризисном состоянии, что и ПФР.
5. Дополнительная мобилизация средств ПФР посредством принятия чрезвычайных мер по усилению сбора страховых взносов.
Пятый способ является наиболее предпочтительным, поскольку предполагает пополнение доходов ПФР естественным образом. Однако это же самое обстоятельство делает его и наименее вероятным с точки зрения достижения реальных результатов.
В условиях массовых задержек с выплатой заработной платы, паралича системы банковских расчетов и повсеместного уклонения от уплаты налогов никакие чрезвычайные меры не позволят покрыть образовавшийся дефицит финансовых средств ПФР, что, тем не менее, не исключает необходимости их неотложного принятия.
Отсутствие какой-либо ясности в вопросе о финансировании пенсионного обеспечения порождает неопределенность при выборе механизма, посредством которого государство собирается решать задачу поддержания покупательной способности пенсий.
Казалось бы, что такой проблемы в принципе не должно существовать, поскольку порядок индексации пенсий предусмотрен статьей 7 Закона Российской Федерации "О государственных пенсиях в Российской Федерации". Однако среди специалистов возникли серьезные сомнения в том, способен ли этот порядок обеспечить поддержание покупательной способности пенсий.

НЕДОСТАТКИ ДЕЙСТВУЮЩЕГО ПОРЯДКА ИНДЕКСАЦИИ ПЕНСИЙ И ВОЗМОЖНЫЕ ВАРИАНТЫ ИХ УСТРАНЕНИЯ

Согласно статьи 7 Закона Российской Федерации "О государственных пенсиях в Российской Федерации" индексация пенсий осуществляется в соответствии с ростом среднемесячной заработной платы в стране четыре раза в год (с 1 февраля, 1 мая, 1 августа и с 1 ноября) с использованием двух механизмов.
Первый механизм предусматривает, что пенсии, исчисленные с применением индивидуального коэффициента пенсионера (ИКП), индексируются путем умножения ИКП на величину среднемесячной заработной платы в стране за квартал, предшествующий моменту индексации.
Второй механизм предусматривает, что пенсии, исчисленные непосредственно из среднемесячного заработка пенсионера, индексируются путем умножения размера пенсии на индекс роста среднемесячной заработной платы в стране за квартал, предшествующий моменту индексации.
Порядок увеличения пенсий в соответствии с ростом среднемесячной заработной платы в стране был введен в действие с 01.02.98. Однако с 01.05.98 и с 01.08.98 индексация не проводилась в связи с отсутствием роста среднемесячной заработной платы в стране, определяемой исходя из фактически выплаченного заработка, с которого произведены отчисления страховых взносов в ПФР.
По этой же причине не будет осуществлено повышение пенсий и с 01.11.98. Согласно предварительной информации Госкомстата России и ПФР среднемесячная выплаченная заработная плата в стране за III квартал 1998 года составила 612 рублей, т.е. вновь меньше аналогичного показателя IV квартала 1997 года (760 рублей).
При сохранении в 1999 году существующей тенденции к увеличению задержек с выплатой заработной платы и соответственно с перечислением страховых взносов в ПФР порядок индексации пенсий в соответствии с ростом среднемесячной заработной платы в стране не сможет функционировать, что нельзя признать допустимым в условиях высокой инфляции.
Изменить сложившуюся ситуацию возможно несколькими способами.
Первый способ - пересмотреть методику определения среднемесячной заработной платы в стране для исчисления и увеличения пенсий, а именно: перейти при подсчете данного показателя от учета выплаченного к учету начисленного фонда оплаты труда.
Такая мера позволит "запустить" существующий механизм индексации, однако соответствующее повышение пенсий не будет обеспечено финансовыми ресурсами, поскольку в ПФР поступают отчисления только с реально выплаченной заработной платы.
По имеющимся оценкам, сделанным на основе примерных прогнозных данных о тенденциях роста среднемесячной заработной платы в стране в ноябре-декабре 1998 года и в 1999 году, дополнительные расходы на реализацию данного варианта индексации пенсий составят от 5 до 7 млрд рублей ежемесячно.
Второй способ - увеличить предельный размер отношения среднемесячного заработка пенсионера к среднемесячной заработной плате в стране, который в настоящее время составляет 0,7.
Такая мера позволит части пенсионеров повысить величину своего ИКП и тем самым при сохранении существующей методики определения среднемесячной заработной платы в стране увеличить размер пенсии. Однако она не сможет заменить собой индексацию пенсий.
Недостатки данного способа заключаются в разовом (вместо регулярного) характере повышения пенсий, которое может и не скомпенсировать пенсионерам в достаточной степени произошедший рост цен. Кроме того, повышение пенсий вообще не коснется пенсионеров, пенсии которых исчислены без применения ИКП, и пенсионеров, среднемесячный заработок которых фактически не позволит превысить отношение 0,7.
Третий способ - выплачивать пенсионерам для компенсации роста цен единовременные надбавки, которые не должны входить в размер пенсии.
Компенсационные выплаты пенсионерам в качестве замены индексации пенсий использовались в период 1991-1997 годов неоднократно. Однако в настоящее время необходимо учитывать, что факт определения размера пенсии с ИКП исключает саму возможность установления пенсионеру компенсационной выплаты (часть седьмая статьи 1 Федерального закона от 21.07.97 N 113-ФЗ).
Повышение компенсационной выплаты в такой ситуации поставит пенсионеров, которым пенсии исчислены без применения ИКП, в неоправданно преимущественное положение и, как следствие, может привести к искусственному оттоку пенсионеров на действовавший до 01.02.98 порядок определения размера пенсии.
Связанные с этим массовые перерасчеты пенсий потребуют проведения целого комплекса организационных мероприятий, изыскания средств для финансирования дополнительного объема работ по пересмотру пенсий и внесут ненужную путаницу в порядок исчисления пенсий.
Для недопущения подобных последствий некоторые специалисты предлагают переименовать компенсационные выплаты в единовременные надбавки, сохранив основные принципы их установления. К числу таких принципов относятся: определение размера надбавки только с учетом индекса роста цен, а не в прямой зависимости от изменения данного показателя, а также не включение надбавки в размер пенсии.
Единственное отличие компенсационной выплаты от единовременной надбавки заключается в том, что первая могла вводиться и повышаться указами Президента и постановлениями Правительства Российской Федерации, поскольку она не имела формального отношения к пенсионному обеспечению, а вторую необходимо устанавливать только федеральным законом. Речь все же идет о надбавке к пенсии, а любое изменение пенсий относится к прерогативам законодателя.
В законодательном порядке следует также установить положение, согласно которому пенсионерам, получающим одновременно две государственные пенсии, будет выплачиваться только одна надбавка, а также предусмотреть возможность повышения надбавки на районный коэффициент пенсионерам, проживающим в районах, где применяются такие коэффициенты.
К недостаткам данного способа можно отнести усложнение порядка определения пенсионного дохода, в состав которого будет входить собственно пенсия (с надбавками и повышениями), компенсационная выплата и единовременная надбавка, устанавливаемые различному кругу лиц и по отличающимся правилам.
Кроме того, необходимо определиться с тем, будет ли размер единовременной надбавки одинаковым для всех пенсионеров или он должен дифференцироваться в зависимости от величины пенсии.
В настоящее время пенсионерам, которым пенсии исчислены непосредственно из заработка, компенсационные выплаты устанавливаются в дифференцированном размере:
пенсионерам, получающим пенсии в размере от 149 руб. 19 коп. и выше, - 85 руб.;

пенсионерам, получающим пенсии в размере от 84 руб. 19 коп. до 149 руб. 19 коп., - в размере, равном разнице между 234 руб. 19 коп. и размером пенсии конкретного пенсионера;

пенсионерам, получающим пенсии в размере 84 руб. 19 коп. и ниже, - 150 руб.
Представляется, что дифференцированный подход к определению величины единовременных надбавок в зависимости от размера пенсии является более предпочтительным в современной ситуации, поскольку он позволит оказать более существенную поддержку малообеспеченным пенсионерам, наиболее пострадавшим в результате резкого повышения цен.
Четвертый способ - заменить индексацию пенсий в связи с ростом среднемесячной заработной платы в стране на индексацию в соответствии с ростом цен на потребительские товары и тарифов на услуги при сохранении действующего порядка определения размера пенсии с применением ИКП.
Действующий порядок индексации пенсий в соответствии с ростом среднемесячной заработной платы в стране был рассчитан на функционирование в условиях стабильной экономической ситуации с невысокой инфляцией.
Опыт Российской Федерации и других стран свидетельствует, что в кризисный период более эффективным является механизм индексации пенсий, основанный на учете роста цен. Кроме того, нельзя не учитывать и того обстоятельства, что данный механизм позволяет осуществлять индексацию пенсий с учетом имеющихся финансовых возможностей ПФР и федерального бюджета.

НЕОТЛОЖНЫЕ МЕРЫ ПО ПОДДЕРЖАНИЮ ПОКУПАТЕЛЬНОЙ СПОСОБНОСТИ ПЕНСИОННЫХ ВЫПЛАТ

В том случае, если предложение о переходе в кризисной период на порядок индексации в соответствии с ростом цен на потребительские товары и тарифов на услуги будет принято, следует незамедлительно разработать на этой основе неотложные меры по поддержанию покупательной способности пенсионных выплат.
Периодичность увеличения пенсий целесообразно определять в зависимости от изменения индекса цен. При росте цен за календарный квартал не менее чем на 6 % пенсии могли бы повышаться раз в три месяца - с первого числа очередного квартала, то есть с 1 января, с 1 апреля, с 1 июля и с 1 октября. При меньшем уровне роста цен, но не менее чем на 6 % за полугодие - раз в шесть месяцев, то есть соответственно с 1 июля и 1 января. В случае роста цен за соответствующее полугодие менее чем на 6 % повышение пенсий могло бы производиться один раз в год - с 1 января.
Коэффициент повышения пенсий необходимо определять исходя из уровня роста цен за соответствующий период. При этом указанный коэффициент не может превышать индекса роста доходов Пенсионного фонда Российской Федерации за тот же период в расчете на одного пенсионера. Такой подход позволит обеспечить баланс доходов и расходов ПФР с тем, чтобы не допустить нарушения сроков текущей выплаты пенсий.
Заработки, принимаемые для исчисления пенсий при их назначении или перерасчете, следует корректировать путем умножения этих заработков на коэффициенты, которые будут установлены для повышения размеров пенсий за периоды, к которым относятся указанные заработки.
Для изменения механизма индексации потребуется внести соответствующие изменения в статью 7 Закона Российской Федерации "О государственных пенсиях в Российской Федерации" или приостановить действие этой статьи с одновременным принятием специального федерального закона о временном порядке индексации пенсий.
В зависимости от целей, которые должны быть достигнуты в результате индексации, могут быть применены два способа повышения пенсий.
Способ линейной индексации - размер пенсии (включая надбавки и повышения) умножается на одинаковый для всех пенсионеров коэффициент повышения пенсии.
В результате применения данного способа индексации будет сохранена существующая дифференциация между размерами пенсий, однако компенсация роста цен будет различной - чем выше у пенсионера размер пенсии, тем большую компенсацию он получит.
Таким образом, при использовании линейной индексации средства ПФР в основном расходуются на поддержание покупательной способности пенсий у относительно обеспеченных пенсионеров.
Способ дифференцированной индексации - коэффициент повышения пенсии зависит от ее размера.
Методика дифференцированной индексации пенсий предусмотрена Законом РСФСР от 24.10.91 N 1799-I "Об индексации денежных доходов и сбережений граждан в РСФСР". Данная методика была рассчитана на применение в инфляционных условиях, однако при повышении пенсий никогда не использовалась.1
При определении коэффициента повышения размер пенсии (включая надбавки и повышения) условно делится на три части. Первая часть пенсии, равная полуторной величине минимального размера пенсии по старости (в настоящее время - 84 руб. 19 коп.), подлежит увеличению на полный индекс роста цен за соответствующий период. Следующая часть пенсии, также равная полуторной величине минимального размера пенсии по старости, повышается на 50 % данного индекса, а оставшаяся часть пенсии не индексируется.
В результате применения указанной методики размеры пенсий постепенно унифицируются, что позволит более эффективно использовать имеющиеся ограниченные финансовые ресурсы Пенсионного фонда Российской Федерации, оказывать более существенную поддержку малообеспеченным пенсионерам и сформировать необходимые условия для последующего реформирования порядка исчисления пенсий.
Принципиально важным представляется принятие решения о проведении индексации пенсий только тем пенсионерам, которые не выполняют оплачиваемой работы и для которых пенсия является единственным источником средств к существованию. При этом учитывается, что работающим пенсионерам индексация должна производиться через повышение заработной платы.

КОНКРЕТНЫЙ ПЛАН ДЕЙСТВИЙ (ПРИМЕРНЫЙ ВАРИАНТ)

При разработке конкретных предложений по индексации пенсий следует исходить из того, что главной задачей государства в области пенсионного обеспечения до конца 1998 года является бесперебойное осуществление текущей выплаты пенсий, а также учитывать крайне ограниченные финансовые ресурсы Пенсионного фонда Российской Федерации, не позволяющие компенсировать пенсионерам рост цен в полном объеме.
На первом этапе в порядке экстренной помощи можно было бы выплатить с 01.12.98 всем пенсионерам, которым пенсии установлены по нормам Закона Российской Федерации "О государственных пенсиях в Российской Федерации", единовременную надбавку в размере 200 рублей. Данная надбавка должна носить разовый характер и не входить в размер пенсии.
Предлагаемый размер единовременной надбавки соответствует половине среднемесячного размера пенсии по старости, что позволяет компенсировать пенсионерам примерно 50 %-ный рост цен в августе-октябре 1998 года.
Дополнительные расходы на выплату указанной надбавки к пенсии составят 8,6 млрд рублей.
На втором этапе можно было бы законодательно приостановить с 01.02.99 действие порядка повышения пенсий в случае роста среднемесячной заработной платы в стране и перейти к системе ежеквартальной индексации пенсий в соответствии с ростом цен на потребительские товары и тарифов на услуги.
Дополнительные расходы на повышение пенсий при 30 %-ном росте цен в I квартале 1999 года составят 4 млрд рублей ежемесячно.
На третьем этапе следует определить график погашения образовавшейся задолженности по выплате пенсий, которую целесообразно погасить в течение января-июня 1999 года.

СТРАТЕГИЧЕСКИЕ МЕРЫ ПО РЕФОРМИРОВАНИЮ ПЕНСИОННОЙ СИСТЕМЫ

Предыдущие попытки реформирования действующей пенсионной системы не были реализованы в результате невозможности решения задачи сохранения в полном объеме ранее приобретенных прав на пенсионное обеспечение и восстановления существовавшей дифференциации размеров пенсий.
Унификация размеров пенсий, которая станет возможной в результате индексации пенсий в связи с ростом цен на потребительские товары по дифференцированной схеме, позволит не только получить свободу финансового маневра в условиях ограниченности средств на повышение пенсий, но и реализовать последовательные меры по формированию новой пенсионной системы.
Именно такой путь подготовки пенсионной системы к ее реформированию через предварительную унификацию норм пенсионного обеспечения использовали прибалтийские государства, что обеспечило успешное формирование в этих государствах эффективных пенсионных систем.
Основной целью реформы является адаптация пенсионной системы к формирующимся в России рыночным отношениям посредством ее последовательного перевода на общепризнанные принципы государственного пенсионного страхования и широкого развития негосударственных форм пенсионного обеспечения.
В результате реформирования в Российской Федерации должна быть сформирована трехъярусная пенсионная система, включающая:
базовые (социальные) пенсии, устанавливаемые всему нетрудоспособному населению страны в твердом фиксированном размере с учетом прожиточного минимума пенсионера;

страховые (трудовые) пенсии, устанавливаемые лицам, подлежащим обязательному государственному пенсионному страхованию, в дифференцированных размерах с учетом продолжительности стажа и величины заработка;

дополнительные (негосударственные) пенсии, устанавливаемые лицам, осуществлявшим дополнительные отчисления на цели своего пенсионного обеспечения в негосударственные специализированные институты, в размерах, определяемых объемом накопленных пенсионером средств и полученным инвестиционным доходом.
В процессе формирования современной пенсионной системы необходимо решить три основные задачи:
1. разработать новый страховой механизм исчисления пенсии, ставящий определение ее размера в прямую зависимость от продолжительности страхового стажа и объема отчислений из заработка конкретного работника на цели пенсионного обеспечения;
2. окончательно перейти на систему индивидуального (персонифицированного) учета, позволяющую в полной мере реализовать страховую сущность пенсии, повысить собираемость страховых взносов и избежать необоснованного расходования пенсионных средств;
3. осуществить поэтапную работу по оптимизации условий и норм пенсионного обеспечения, сокращению и рационализации пенсионных льгот нестрахового характера.
Последняя задача является самой сложной, поскольку ее решение потребует пересмотра действующей концепции льготного пенсионного обеспечения и принятия принципиально новых решений по досрочному выходу на пенсию с учетом законов формирования рынка труда.
Сущность нового подхода заключается в том, что с определенного момента времени субъекты хозяйствования должны самостоятельно выбирать пути и методы преодоления трудностей, связанных с обеспечением рабочей силой производств с неблагоприятными условиями труда.
Только при жесткой реализации данного подхода станет реальным перевод обязательств по льготному пенсионному обеспечению на негосударственные (профессиональные) основы, которые больше соответствуют рыночным отношениям и негосударственным формам собственности на средства производства.
Мировой опыт с очевидностью доказывает, что профессиональные пенсионные системы нельзя создать "сверху". Решения об их учреждении и функционировании должны приниматься самостоятельно работодателями и представителями работников через механизм заключения коллективных договоров. Пойдут же на такой шаг социальные партнеры только тогда, когда льготные пенсии прекратит устанавливать государство.
Что касается периода работы с вредными и тяжелыми условиями труда до приватизации и акционирования предприятия, то можно было бы обусловить законодательным путем определенные обязательства прежнего собственника (государства) по соответствующему возмещению расходов на льготные пенсии.
В отношении работников, которые не смогут воспользоваться профессиональной пенсионной системой, необходимо сохранить установленные действующим законодательством условия досрочного выхода на пенсию. Однако на работодателей должна быть возложена обязанность возмещения расходов Пенсионному фонду Российской Федерации на выплату таких пенсий.
В практическом плане это может выглядеть следующим образом. Организации, имеющие рабочие места, предусмотренные статьями 12, 78 - 79 Закона Российской Федерации "О государственных пенсиях в Российской Федерации", по итогам их аттестации, проводимой за счет собственных средств, определяют перечень таких рабочих мест, наименование профессий, должностей и среднегодовую численность работников, занятых на этих рабочих местах.
При возникновении конфликтов между отделениями Пенсионного фонда Российской Федерации и организациями по поводу количества рабочих мест с вредными и тяжелыми условиями труда проверка качества аттестации рабочих мест и включения или не включения в список отдельных профессий и должностей проводится органами Государственной экспертизы условий труда по письменному предложению отделения ПФР или организации. Решение органов Государственной экспертизы условий труда должно являться окончательным.
Расчет суммы возмещения расходов на выплату льготных пенсий, производимого организацией Пенсионному фонду Российской Федерации, осуществляется по следующим формулам:
СРП = ГСЗ : 12 х РПП; ГСВ = СРП х СЧР х ЧРВ х 12
В приведенных формулах приняты следующие значения:
ГСВ - сумма возмещения расходов на выплату льготных пенсий, которую должна перечислить ПФР организация в текущем году;
СЧР - среднегодовая численность работников, занятых на рабочих местах, дающих право на досрочный выход на пенсию, по данным за предшествующий календарный год;
ЧРВ - численность работников, выходящих на льготную пенсию в течение данного года, определяемая ПФР в виде усредненного процентного отношения по данным выхода на льготные пенсии по стране за предшествующий календарный год;
СРП - среднемесячный размер пенсии;
ГСЗ - годовая сумма заработка, выплаченного всем работникам, занятым на рабочих местах, дающих право на досрочный выход на пенсию, по данным за предшествующий календарный год;
РПП - размер пенсии в процентах, определяемый ПФР в зависимости от средней продолжительности трудового стажа выходящих на пенсию в стране, по данным за предшествующий календарный год (в настоящее время - 0,6).
Одновременно с разработкой принципиально новой концепции льготного пенсионного обеспечения следует пересмотреть всю философию пенсионного возраста.
Все общество должно, наконец, осознать очень неприятную, но совершенно очевидную истину - сбалансировать пенсионную систему таким образом, чтобы полностью исключить задержки с выплатой пенсий из-за отсутствия средств в ПФР, станет возможным только при поэтапном повышении пенсионного возраста. Этот путь прошли все страны мира, не сможет избежать его и Россия. Чем раньше начнется данный процесс, тем менее болезненно он пройдет.
При повышении пенсионного возраста начиная, например, с 1 января 2000 года с ежегодным его увеличением на 4 месяца можно в течение 15 лет перейти к возрасту, дающему право на пенсию, 65 лет для мужчин и 60 лет для женщин.
Сохраняя до 2000 года существующие границы пенсионного возраста, сам пенсионный возраст следует сделать "гибким", т.е. через повышение размера пенсии уже сейчас стимулировать более поздний выход на пенсию.
Решение проблемы пенсионного возраста напрямую связано с установлением нового порядка выплаты пенсий работающим пенсионерам. Совершенно очевидно, что введенное в 1992 году право на полное получение пенсии в период выполнения оплачиваемой работы повлекло за собой деформацию системы досрочного выхода на пенсию.
В результате пенсия из источника средств к существованию для нетрудоспособных граждан превратилась в дополнительную заработную плату для лиц, сохранивших свою трудоспособность.
В ходе реформирования пенсионной системы целесообразно законодательно установить порядок, при котором пенсия в период работы будет выплачиваться в таком размере, чтобы вместе с заработной платой она не превышала заработка, принятого для расчета пенсии. Таким образом уровень дохода у работника с достижением пенсионного возраста не снизится.
Пенсионная система должна приобрести сугубо страховые очертания. Это означает, что при определении права на пенсию и при исчислении ее размера периоды стажа, не связанные с уплатой страховых взносов, могут учитываться при условии возмещения Пенсионному фонду Российской Федерации соответствующих расходов за счет федерального бюджета. Какие-либо льготы по подсчету периодов стажа исключаются. Начисляемые к пенсии надбавки и повышения, которые не связаны с уплатой страховых взносов, также должны компенсироваться за счет бюджетных источников.

1 Причины, по которым методика дифференцированной индексации не использовалась при повышении размеров пенсий в связи с ростом цен, подробно рассмотрены в статье Ю.В. Воронина "Когда и как будут индексироваться пенсии" ("Пенсия", 1996, N2, с.36-39).

Финансовое состояние и перспективы реформирования пенсионной системы в Российской Федерации

МИХАИЛ ДМИТРИЕВ , доктор экономических наук, член научного совета Московского центра Карнеги

Финансовое состояние пенсионной системы в условиях обострения экономического кризиса
Последствия кризиса для внедрения механизма условно-накопительных счетов
Последствия обострения экономического кризиса для внедрения накопительных механизмов финансирования пенсий
Проблемы реформирования льготного пенсионного обеспечения в Российской Федерации

ФИНАНСОВОЕ СОСТОЯНИЕ ПЕНСИОННОЙ СИСТЕМЫ В УСЛОВИЯХ ОБОСТРЕНИЯ ЭКОНОМИЧЕСКОГО КРИЗИСА

Одним из результатов нового кризиса в России явилось резкое снижение государственных доходов в реальном выражении, вызванное, с одной стороны, экономическим спадом, а с другой стороны, уменьшением собираемости налогов. Согласно некоторым оценкам, в 1999 г. поступления в федеральный бюджет и социальные внебюджетные фонды в реальном выражении едва ли превысят 70% от уровня 1998 г. Как показывает опыт Болгарии и других стран, испытавших подобные кризисы, попытка компенсировать утраченные доходы за счет денежной эмиссии в конечном счете приведет лишь к падению собираемости и дальнейшему свертыванию налоговых поступлений.
Предотвратить снижение социальных расходов путем повышения их доли в бюджетных расходах тоже не представляется возможным. После выпадения из расходной части федерального бюджета значительной части расходов по обслуживанию государственного долга в результате дефолта по ГКО доля социальных расходов (с учетом квазисоциальных расходов на жилищно-коммунальное хозяйство и местный пассажирский транспорт) уже приближается к 60% суммарных расходов расширенного правительства. Поэтому, чтобы предотвратить снижение социальных расходов в реальном выражении в условиях снижения реальных налоговых поступлений на 1/3, потребовалось бы почти полностью отказаться от расходов, не относящихся к социальным, что, естественно, невозможно.
Это, в частности, значит, что пенсионную реформу в России придется проводить не в условиях увеличения пенсионных расходов, как это предполагалось Программой пенсионной реформы, одобренной Правительством в мае 1998 г., а в условиях значительного их снижения в реальном выражении.
С учетом складывающихся макроэкономических тенденций в 1999 г. можно ожидать снижения поступлений страховых взносов в Пенсионный фонд России приблизительно на 30% в реальном выражении по сравнению с уровнем первого полугодия 1998 г. в пересчете на год. В значительной мере это обусловлено тенденцией к опережающему снижению регистрируемой заработной платы в реальном выражении по отношению к ВВП, что характерно для периодов макроэкономической нестабильности. Так, в IV квартале 1998 г. реальная средняя начисленная заработная плата составила 65% от уровня соответствующего периода 1997 г., в то время как в январе 1999 г. она составила лишь 60% от уровня января 1998 г.
Столь резкое снижение реальных доходов Пенсионного фонда могло бы быть компенсировано лишь путем выделения дополнительного трансферта из федерального бюджета в размере не менее 1% ВВП.
В случае реализации предложений правительства по пересмотру ставок страховых взносов в Пенсионный фонд России может произойти дополнительное уменьшение его доходов. Согласно расчетам Института экономических проблем переходного периода, дополнительное снижение поступлений страховых взносов в Пенсионный фонд при этом могло бы составить 1-1,2% ВВП, или свыше 20% от совокупного объема страховых взносов.
При условии дополнительного трансферта Пенсионному фонду из федерального бюджета в размере 1% ВВП и без пересмотра ставок страховых взносов среднегодовой уровень ежемесячных фактических пенсионных выплат в расчете на одного пенсионера может составить в 1999 г. 105% прожиточного минимума пенсионера против примерно 112% в июле 1998 г. Вместе с тем это будет на одну пятую ниже нормативного соотношения средней пенсии и прожиточного минимума пенсионера, сложившегося в июне 1998 г. (130%) и рассчитанного исходя из теоретического предположения об отсутствии задержек с выплатой пенсий в первом полугодии 1998 г.
В случае отказа от дополнительной бюджетной помощи Пенсионному фонду фактический уровень ежемесячных пенсионных выплат в расчете на одного пенсионера может составить порядка 88% от величины прожиточного минимума пенсионера. С учетом реализации предложений по изменению ставок страховых взносов даже при условии выделения федерального трансферта в размере 1% ВВП фактический средний размер пенсии составит менее 90% от прожиточного минимума пенсионера.
Согласно предварительным данным Госкомстата, средний размер назначенной месячной пенсии в IV квартале 1998 г. составил 90% прожиточного минимума пенсионера. В декабре 1998 г. средний размер назначенной месячной пенсии опустился до 79,9% прожиточного минимума пенсионера и, таким образом, оказался точно на уровне минимальной пенсии по отношении к прожиточному минимуму пенсионера по состоянию на декабрь 1997 г. В январе 1999 г. средняя пенсия составила 72% прожиточного минимума пенсионера, а к марту 1999 г. в связи с отсутствием индексации пенсий она может опуститься примерно до 65% прожиточного минимума пенсионера. При этом минимальная пенсия в IV квартале 1998 г. снизилась примерно до 50% прожиточного минимума пенсионера, а к марту 1999 г. может опуститься ниже 40% прожиточного минимума пенсионера.
Перейдем к рассмотрению проблем осуществления пенсионной реформы в условиях финансово-экономического кризиса.

ПОСЛЕДСТВИЯ КРИЗИСА ДЛЯ ВНЕДРЕНИЯ МЕХАНИЗМА УСЛОВНО-НАКОПИТЕЛЬНЫХ СЧЕТОВ

Резкое уменьшение соотношения средней пенсии и прожиточного минимума пенсионера делает проблематичным поддержание сложившейся дифференциации пенсий. Согласно указу Президента России от 14 июня 1997 г. N573, минимальная пенсия с компенсацией в России не должна опускаться ниже 80% прожиточного минимума пенсионера. В докризисный период (вторая половина 1997 - первая половина 1998 г.) величина минимальной пенсии колебалась в пределах 75-80% прожиточного минимума пенсионера.
Между тем к концу 1998 г. даже средняя пенсия опустилась ниже 80% прожиточного минимума пенсионера. С учетом фактически сложившейся дифференциации пенсий минимальная пенсия с компенсацией опустилась ниже 50% прожиточного минимума пенсионера. Это означает, что уровень пенсионного обеспечения лиц, получающих минимальную пенсию, упал до опасно низкой отметки, не позволяющей, по-видимому, обеспечить даже физиологический минимум средств к существованию.
В подобной ситуации уменьшение дифференциации размеров пенсий путем опережающей индексации минимальных пенсий (компрессия пенсионной шкалы) представляется разумной мерой, позволяющей предотвратить опасное ухудшение материального положения пенсионеров, получающих самые низкие пенсии. Сокращение дифференциации размеров пенсий в период кризиса представляется неизбежным. Оно наблюдалось в большинстве стран переходной экономики, оказавшихся в сходной экономической ситуации. В период продолжающегося экономического кризиса целесообразно перейти к выплате большинству пенсионеров одинаковой пенсии, уровень которой исходя из реальных финансовых возможностей Пенсионного фонда России должен быть установлен в пределах 80-90% прожиточного минимума пенсионера.
В свою очередь, вынужденная компрессия пенсионной шкалы будет означать фактический отказ от исполнения действующего законодательства о государственных пенсиях, поскольку в условиях кризиса оно окончательно перестало соответствовать реальным финансовым возможностям пенсионной системы.
С серьезными затруднениями в сложившихся условиях сталкивается и реализация Программы пенсионной реформы в Российской Федерации, одобренной Правительством России в мае 1998г. В частности это касается предусмотренного Программой пенсионной реформы перехода с 2001 г. к назначению страховых пенсий на основе условно-накопительных счетов, которые должны быть открыты на каждого застрахованного в Пенсионном фонде России в рамках системы персонифицированного учета.
Концепция условно-накопительных счетов предполагала фактическое упразднение понятия максимальной пенсии. При этом ограничение максимальной величины пенсии после введения условно-накопительных счетов должно осуществляться косвенным путем в результате ограничения максимального заработка, на который начисляются страховые взносы, регистрируемые на условно-накопительных счетах.
Ослабление ограничений на максимальный размер пенсии является одним из ключевых условий финансовой жизнеспособности системы условно-накопительных счетов. Только при этом условии для большинства работников возникает непосредственная связь между объемом уплаченных страховых взносов и размером их будущей пенсии, при наличии которой появляются действенные стимулы для добросовестной уплаты страховых взносов. Чем выше максимальный размер заработка, на который начисляются страховые взносы, регистрируемые на условно-накопительных счетах, тем больше база для начисления страховых взносов, на которую распространяются действенные стимулы к их уплате, и тем выше объем поступающих страховых взносов. Соответственно, увеличиваются и возможности Пенсионного фонда по финансированию текущих пенсионных выплат, поскольку система условно-накопительных счетов организована по распределительному принципу.
Механизм условно-накопительных счетов может привести к возрастанию дифференциации размеров пенсий в зависимости от заработка по сравнению с действующим законодательством о государственных пенсиях как минимум по трем причинам.
Во-первых, он исключает из расчета размера пенсии фактор трудового стажа, который во многом нивелирует дифференциацию заработков, поскольку при существующих пенсионных формулах работники с низкими заработками, но с большим пенсионным стажем могут получать пенсию, близкую к максимальной.
Во-вторых, он устанавливает непосредственную связь между размером пенсии каждого работника и размерами страховых взносов, уплаченных им или за него в Пенсионный фонд России. Размер страховых взносов, в свою очередь, непосредственно зависит от размера заработка, на который они начисляются.
В-третьих, в связи с необходимостью усиления заинтересованности работников в уплате страховых взносов он предполагает существенное повышение соотношения между максимальной заработной платой, учитываемой при назначении пенсий, и средней заработной платой в стране.
О потенциальных возможностях дополнительных поступлений страховых взносов за счет повышения дифференциации пенсий говорит тот факт, что согласно данным бюджетных обследований семей свыше 2/3 совокупных заработков в Российской Федерации приходится на 1/3 наиболее высокооплачиваемых работников. Между тем в действующей системе максимальный размер среднего заработка, учитываемый в пенсионной формуле, составляет 0,7 от средней заработной платы по стране. Фактическая дифференциация пенсий в зависимости от величины заработной платы может составить в этом случае не более 1,3 раза. 1
Это значит, что даже при полной персонификации учета страховых взносов при сохранении действующей пенсионной формулы стимулы к полной уплате взносов будут в наибольшей степени распространяться преимущественно на работников с заработками ниже средних и тем самым не будут затрагивать основную часть заработков высокодоходных категорий населения. Это хорошо видно на диаграмме, представленной на рис. 1. Данная диаграмма построена на основе децильного распределения заработков работников по данным 7-го раунда Российского мониторинга экономического положения и здоровья населения (РМЭЗ), проведенного в ноябре 1996 г. (исходные данные, использованные для расчетов, представлены в табл. 1).
На рис. 1 показана средняя выгодность для работников уплаты страховых взносов по децилям в случае установления максимального заработка для регистрации страховых взносов на условно-накопительных счетах по верхней границе дециля, указанного в легенде (через косую черту в легенде указаны уровни дифференциации пенсий, соответствующие данной величине максимального заработка). Этот показатель рассчитан как средняя доля заработка, влияющего на размер пенсии в каждом из децилей. Установление дифференциации пенсий по заработной плате в 1,3 раза равносильно установлению максимальной зарплаты для начисления страховых взносов, регистрируемых на условно накопительных счетах по верхней границе 5-го дециля. В данном случае максимальный размер заработка, на который начисляются страховые взносы, регистрируемые на условно-накопительных счетах, составляет 68% от среднего заработка по выборке. Это примерно соответствует ограничению 0,7, на соотношение индивидуальных заработков и средней заработной платы в стране, применяемому в действующей формуле расчета пенсии на основе индивидуального коэффициента пенсионера.
Как видно на рис. 1, при дифференциации пенсий по заработной плате на уровне 1,3 данный показатель достигает максимального значения в 6 и 7 децилях. В остальных же децилях, кроме 7-го, он оказывается по меньшей мере наполовину ниже, чем в 6-м. При этом, как следует из исходных данных, представленных в табл. 1, подавляющая часть работников, относящихся к 7-му децилю, получает заработную плату не выше средней по выборке.

Рис. 1. Средняя выгодность уплаты страховых взносов по децилям в зависимости от уровня дифференциации пенсий

Таблица 1. Децильное распределение заработной платы по данным 7-го раунда РМЭЗ (ноябрь 1996 года)
Источник: расчеты эксперта проекта Тасис С.Г.Мисихиной.

Рис. 2. Величина средней заработной платы в децильных группах работников, получающих заработную плату

Рис. 3. Максимальный размер заработной платы в децильных группах работников, получающих заработную плату, по данным 7-го раунда РМЭЗ (тыс.руб.)
Возможности для уклонения от уплаты налогов и страховых взносов оказываются самыми высокими именно у высокооплачиваемых работников. Согласно расчетам Бюро экономического анализа, в 1997 г. собираемость подоходного налога, чья база во многом пересекается с базой для начисления страховых взносов, составила 92% в 1-5 децильных группах и 63-66% - в 6-8 децильных группах против 41% в 9-й и 17% в 10-й децильных группе (табл. 2). Это косвенно свидетельствует о больших резервах повышения собираемости страховых взносов за счет усиления связи между уплаченными взносами и размером пенсии для работников средних и верхних децильных групп.
Таблица 2. Доля фактически собранного подоходного налога в потенциально возможном объеме его поступлений за 1997 год ( в %)

Источник: Бюро экономического анализа. Информационно-аналитический бюллетень N6, май, 1998 год.
Рис. 2 и 3 позволяют оценить масштабы декомпрессии пенсий, которые минимально необходимы для внедрения условно-накопительных счетов. На этих рисунках представлены соответственно средняя и максимальная величины заработной платы в децильных группах работников, получающих заработную плату, по данным 7-го раунда РМЭЗ. 2
Концепция условно-накопительных счетов исходит из того, что работникам, чьи средние зарплаты в период трудовой деятельности не превышали прожиточного минимума, назначается одинаковая минимальная пенсия. На рис. 2 и 3 эти категории работников примерно могут быть отнесены к первым четырем децилям и составляют в выборке РМЭЗ 38% от общего числа получателей зарплаты. На их долю приходится немногим более 10% суммарного фонда оплаты труда в выборке РМЭЗ. В целом у этих работников имеются наименьшие по сравнению с работниками из других децилей стимулы для уплаты страховых взносов в Пенсионный фонд.
У пожилых работников предпенсионного возраста, относящихся к этой группе и имевших в прошлом заработки в пределах 1-4 децилей, заинтересованность в уплате страховых взносов оказывается невысокой. Их шансы сформировать на своих персональных счетах условные накопления, достаточные для получения пенсии выше минимальной, будут невелики. Таким образом, их пенсия фактически не зависит от объема уплаченных взносов.
Однако большинство относительно молодых работников, относящихся к первым четырем децилям, на практике будут заинтересованы в уплате страховых взносов. Для многих из них сохраняется шанс по мере роста профессиональной квалификации в течение последующей трудовой карьеры получать более высокие заработки и благодаря этому сформировать условные пенсионные накопления, превышающие величину, необходимую для получения минимальной пенсии.
Согласно Программе пенсионной реформы, дифференциация пенсий в зависимости от заработка предполагается для работников со средними доходами, большинство из которых относится к 5-8 децилям. Эти работники составляют в выборке РМЭЗ 43% от общего числа получателей зарплаты, и на их долю приходится 38% суммарного фонда оплаты труда. Для большинства работников этой группы заинтересованность в уплате страховых взносов оказывается высокой, поскольку, с одной стороны, их текущие взносы почти полностью учитываются при расчете пенсии, а с другой стороны, при регулярном попадании в данную группу в течение трудовой карьеры у них возникают высокие шансы получить пенсию на уровне выше минимальной.
Заработки наиболее высокооплачиваемых 20% работников, относящихся к 9-10 децилям выборки РМЭЗ, превышают максимальную величину, на которую начисляются персонифицированные страховые взносы. Таким образом, данная категория работников с системе условно-накопительных счетов выходит на уровень максимальной пенсии. Доля работников 9 и 10 децилей в совокупном фонде оплаты труда, по данным РМЭЗ, составляет 51%. Для них заинтересованность в уплате страховых взносов сохраняется лишь для части заработка, не превышающей максимальную величину, на которую начисляются персонифицированные страховые взносы. Она составляет половину заработка данной группы, или 25,5% от суммарного фонда оплаты труда всей выборки.
Рис. 4 позволяет составить более точное представление о характере стимулов к уплате страховых взносов, возникающих при различной дифференциации пенсий (он показывают долю совокупного фонда заработной платы, в пределах которой существует прямая связь между величиной заработка и размером будущей пенсии при разных уровнях дифференциации пенсий), где кривая 1 соответствует средней выгодности уплаты страховых взносов для всей выборки (рассчитывается как доля заработка, влияющего на размер пенсии, в процентах к суммарному фонду заработной платы с первого дециля по пограничный дециль включительно), а кривая 2 - предельной выгодности уплаты страховых взносов (рассчитывается как доля заработка, влияющего на размер пенсии, в процентах к максимальной заработной плате в соответствующем пограничном дециле).

Рис. 4. Средняя и предельная выгодность уплаты страховых взносов в зависимости от дифференциации пенсий (в %).

Чем ниже доля заработка, влияющая на размер будущей пенсии в общем заработке или в заработке, взносы с которого подлежат персонификации, тем ниже средний прирост будущих пенсионных выплат в расчете на каждый рубль уплаченных страховых взносов. Таким образом, чем ниже показатели, представленные на рис. 4, тем менее выгодно работнику уплачивать страховые взносы в расчете на повышение пенсии и тем выгоднее ему уклоняться от их уплаты, в случае если неуплаченные взносы хотя бы частично добавляются к его текущему заработку. Средние показатели заинтересованности работников в уплате страховых взносов резко возрастают с увеличением уровня дифференциации пенсий. Разрыв между значениями средней выгодности уплаты страховых взносов по выборке при установлении границы дифференциации пенсий по 5 и по 10 децилям достигает более чем семикратной величины.
Для того чтобы определить, каким образом указанные показатели могут отражаться на собираемости страховых взносов и какой минимальный уровень дифференциации пенсий может быть экономически оправданным для внедрения условно-накопительных счетов, обратимся к рис. 5, где кривая 1 соответствует величине средней пенсии, необходимой для поддержания минимальной пенсии на уровне 80% прожиточного минимума пенсионера, а кривая 2 - величине средней пенсии, которая может быть обеспечена за счет фактически собранных страховых взносов и существующих дотаций из федерального бюджета. При этом расчеты поступлений страховых взносов исходили из собираемости 90% для всех заработков, охваченных персонификацией страховых взносов, и собираемости, соответствующей уровням собираемости подоходного налога в 1997 году, по данным Бюро экономического анализа (табл. 2), для всех заработков, превышающих максимальный заработок, на который начисляются персонифицированные страховые взносы. При этом предполагалось, что ставка страховых взносов составляет 29% для всех заработков ниже верхней границы дифференциации и 4,5% для всех заработков, превышающих верхнюю границу дифференциации. 3

Рис. 5. Величина средней пенсии в процентах к прожиточному минимуму пенсионера в зависимости от уровня дифференциации пенсий.

Как нетрудно видеть из рис. 5, установление максимального заработка для персонификации взносов в пределах 5-7 децилей ведет к тому, что поступления страховых взносов после введения условно-накопительных счетов будут ниже их уровня, ожидаемого в 1999 г. при сохранении действующей пенсионной системы. Средняя пенсия в системе условно-накопительных счетов может оказаться выше этой величины только в случае установления максимального заработка, для которого допускается персонификация страховых взносов, на рубеже между 8 и 9 децилями. При этом уровень максимальной дифференциации пенсий составит 2,5 раза (в настоящее время для трудовых пенсий этот показатель немногим выше двух). Фонд оплаты труда, охваченный стимулами для уплаты страховых взносов, составит всего 30% от суммарного фонда оплаты труда (см. рис. 4). При этом, как видно на рис. 1, средняя выгодность уплаты страховых взносов достигает максимальных значений (0,4-0,5) для работников 7-9 децилей.
Таким образом, расчеты свидетельствуют, что с учетом сделанных предположений дифференциация пенсий в 2,5 раза является минимально допустимой для успешного внедрения условно-накопительных счетов. При меньшей дифференциации пенсий внедрение условно-накопительных счетов может привести не к увеличению, а к снижению поступлений страховых взносов по сравнению с действующей пенсионной системой. Но и при этой относительно высокой дифференциации пенсий прирост поступлений страховых взносов в результате введения условно-накопительных счетов по сравнению с действующей пенсионной системой может составить примерно 7%, то есть будет сведен к минимуму.
Установление максимального заработка, облагаемого страховыми взносами на границе между 7 и 8 децилями или ниже, приведет к тому, что будет утеряно одно из основных экономических преимуществ системы условно-накопительных счетов по сравнению с действующей пенсионной системой, связанное с повышением собираемости страховых взносов. Между тем трудоемкость ведения персонифицированного учета при внедрении условно-накопительных счетов оказывается существенно выше. 4
Вместе с тем внедрение условно-накопительных счетов в условиях обострения экономического кризиса натолкнется на серьезные финансовые препятствия. Рис. 6 и 7 позволяют получить более точное представление о характере этих препятствий.
На рис. 6 представлены значения средней пенсии в процентах к прожиточному минимуму пенсионера при различных соотношениях между максимальной и минимальной пенсиями, где кривая 1 обозначает расчетные значения средней пенсии в процентах к прожиточному минимуму пенсионера в случае, когда минимальная пенсия поддерживается на уровне 80% прожиточного минимума пенсионера, кривая 2 соответствует минимальной пенсии, равной 75%, а кривая 3 - 50% прожиточного минимума пенсионера.

Рис. 6. Средний размер пенсии в процентах к прожиточному минимуму пенсионера при различных соотношениях между максимальной и минимальной пенсиями.

Рис. 7. Дефицит Пенсионного фонда России в % к поступлениям страховых взносов (кривая 1, левая ось) и в % к ВВП (кривая 2, правая ось).

В Программу пенсионной реформы заложено требование о поддержании минимальной пенсии на уровне не ниже 80% прожиточного минимума пенсионера. Если исходить из этого положения, то, как видно из рис. 6, дифференциация пенсий в 2,5 раза будет возможна лишь при средней пенсии, примерно равной 185% прожиточного минимума пенсионера. Между тем на протяжении всего периода рыночных реформ средняя пенсия с поправкой на задолженность по выплате пенсий практически ни разу не превысила 2/3 от указанной величины.
На рис.5 приведена зависимость средней пенсии, необходимой для обеспечения различных уровней дифференциации пенсий при сохранении минимальной пенсии на уровне 80% прожиточного минимума пенсионера (кривая 1), вместе с уже упоминавшейся выше зависимостью величины средней пенсии, которая обеспечивается поступлением взносов при соответствующем охвате страховых взносов персонифицированным учетом. Как хорошо видно, эти две кривые не пересекаются ни при каких уровнях дифференциации страховых взносов. Иными словами, уровень дополнительных расходов на выплату пенсий, связанный с декомпрессией пенсионной шкалы, при любых уровнях дифференциации существенно превосходит величину дополнительных поступлений страховых взносов в связи с повышением собираемости персонифицируемой части взносов.

Нетрудно также заметить, что темпы прироста поступлений страховых взносов по мере роста дифференциации пенсий существенно отстают от темпов роста обязательств по выплате пенсий. Таким образом, по мере увеличения дифференциации пенсий возрастает и дефицит Пенсионного фонда. Как видно из рис. 7, при установлении предельной дифференциации пенсий в 2,5 раза (то есть на границе между 8 и 9 децилями) дефицит Пенсионного фонда в процентах к поступлениям страховых взносов (кривая 1) достигает своего максимума и составляет свыше 90% от величины поступлений страховых взносов.
Как видно из этой же диаграммы, дефицит Пенсионного фонда в процентах к ВВП (кривая 2) на границе между 8 и 9 децилями составляет в пересчете на прогнозные макроэкономические параметры 1999 г. около 6% ВВП. Иными словами, при дифференциации пенсий в 2,5 раза и поддержании минимальной пенсии на уровне 80% минимальной пенсии расходы Пенсионного фонда должны были бы почти в два раза превысить существующий уровень. С дальнейшим увеличением дифференциации дефицит в процентах к ВВП продолжает расти и достигает примерно 7% ВВП при максимальной дифференциации пенсий (т.е. при установлении верхней границы дифференциации по максимальной зарплате, учтенной в 10 дециле).

В сложившейся ситуации экономический рост, ведущий к увеличению фонда оплаты труда, становится единственным фактором, способным предотвратить нарастание дефицита Пенсионного фонда при переходе к системе условно-накопительных счетов. Однако даже с поправкой на увеличение поступлений страховых взносов, которое может быть достигнуто при дифференциации пенсий в 2,5 раза, выведение средней пенсии на уровень 185% прожиточного минимума пенсионера потребует увеличения реального ВВП почти на 95% от нижней точки экономического спада.

Если обратиться к среднесрочным макроэкономическим сценариям, разработанным Бюро экономического анализа, то ни один из них не предполагает увеличения к 2003 г. реального ВВП более чем на 4% от нижней точки экономического спада (см. табл. 3 и рис. 8).
Таблица 3. Прогнозные темпы роста ВВП (в % к предыдущему году).

* Фактические данные.
** Сценарные среднегодовые темпы роста ВВП на долгосрочную перспективу, использованные в актуарных расчетах при подготовке Программы пенсионной реформы в Российской Федерации в 1997-1998 гг.

Рис. 8. Прогнозная динамика ВВП (ВВП за 1996 г. = 100%).

Согласно промежуточному по размерам падения ВВП варианту прогноза Бюро экономического анализа на 1999-2003 гг, разработанному в декабре 1998 г. (сценарий 1 в табл. 3) и с учетом предположения о среднегодовом росте ВВП на 3,5% после 2003 г., увеличение ВВП на 95% от нижней точки экономического спада может быть достигнуто лишь к 2022 г. (кривая 2 на рис. 8). Это соответствует росту ВВП на 75% по отношению к уровню 1996 г. Таким образом, даже при условии устойчивого экономического роста в пределах 3,5% в год в период после 2003 г. полное внедрение системы условно-накопительных счетов с финансовой и социальной точки в течение, по меньшей мере, ближайших 20 лет будет затруднено.
В период, когда Правительство России рассматривало вариант программы пенсионной реформы, предусматривавший внедрение условно-накопительных счетов (1997 - начало 1998 г.), представления о перспективах экономического роста в России были иными. Об этом можно судить, в частности, по данным макроэкономического прогноза, заложенного в Программу Правительства России "Структурная перестройка и экономический рост в 1997-2000 гг", утвержденную постановлением Правительства России от 31 марта 1997 г. N360 (см. табл. 3). Экстраполяция макроэкономического сценария, заложенного в программу "Структурная перестройка и экономический рост в 1997-2000 гг", также представлена на рис. 8 (кривая 1). Как видно из диаграммы, увеличение ВВП на 75% от уровня 1996 г. в этом макроэкономическом сценарии ожидалось бы в районе 2011 г., то есть приблизительно на 11 лет раньше, чем в макроэкономическом сценарии, разработанном после кризиса 1998 г. На прогнозы, аналогичные прогнозу, представленному на рис. 8, были ориентированы и актуарные расчеты, готовившиеся в 1997 г. в качестве обоснования Программы пенсионной реформы и предусмотренного в ней перехода к условно-накопительным счетам с 2001 г. 5
Вместе с тем приведенные выше оценки не учитывают существования двух разнонаправленных тенденций, влияющих на сроки возникновения финансовых предпосылок для внедрения условно-накопительных счетов.
Первая из них связана с наметившимся процессом старения населения, который приведет к тому, что увеличение ВВП на 75% в 2022 г. по отношению к уровню 1996 г. в условиях сохранения действующей пенсионной системы окажется недостаточным для обеспечения средней пенсии на уровне 185% прожиточного минимума пенсионера.
На рис. 9 показана величина средней пенсии в процентах к прожиточному минимуму пенсионера, которая может быть обеспечена в действующей пенсионной системе по двум рассмотренным выше макроэкономическим сценариям с учетом старения населения, где кривая 1 соответствует среднесрочному прогнозу на 1997-2000 гг, заложенному в Программу Правительства России, а кривая 2 - среднесрочному прогнозу на 1999-2003 гг по сценарию 1, разработанному Бюро экономического анализа в декабре 1998 г (см. табл. 3).
Как видно из рисунка, в связи с предстоящим ухудшением демографической ситуации в обоих сценариях рост средней пенсии в процентах к прожиточному минимуму пенсионера запаздывает по сравнению с ростом ВВП. В результате, в первом ("докризисном") сценарии средняя пенсия достигает 185% прожиточного минимума пенсионера лишь в 2020 г., а во втором ("послекризисном") сценарии - лишь в 2040 г., то есть почти на 20 лет позже, чем следовало бы из динамики ВВП.

Рис. 9. Сценарный прогноз средней фактически выплаченной пенсии в % к прожиточному минимуму пенсионера с учетом старения населения.

Меры по повышению пенсионного возраста, упорядочению пенсионных льгот и поэтапному переводу финансирования досрочного выхода на пенсию в профессиональные пенсионные системы (часть из этих мер предусмотрена Программой пенсионной реформы) могут смягчить негативные последствия старения населения. Однако полностью устранить эти последствия они не в состоянии. Поэтому даже с учетом полной реализации всех возможных мер в этой области вывод средней пенсии на уровень 185% прожиточного минимума пенсионера в "послекризисных" сценариях экономического роста возможен не ранее 2025-2030 гг.
В случае сохранения в новых условиях прежних сроков внедрения условно-накопительных счетов, предусмотренных Программой пенсионной реформы в Российской Федерации, следует ожидать в период до 2022 г. либо нарастания дефицита Пенсионного фонда, либо вынужденного сохранения в течение ближайших двух десятилетий размеров минимальной пенсии на уровне 50-60% прожиточного минимума пенсионера.
Таким образом, с учетом возможных долгосрочных макроэкономических последствий кризиса 1998 г. приходится заключить, что даже при относительно благоприятной динамике ВВП в долгосрочной перспективе, начало внедрения условно-накопительных счетов потребуется отложить не менее чем на 15 лет относительно сроков, заложенных в Программу пенсионной реформы. Только в этом случае к моменту достижения системой условно-накопительных счетов относительной зрелости необходимый уровень дифференциации пенсий мог бы быть обеспечен при поддержании минимальной пенсии на уровне 80% прожиточного минимума пенсионера.
Однако подобная задержка начала коренного реформирования распределительной пенсионной системы неприемлема с точки зрения долгосрочных демографических тенденций. Столь значительная задержка с началом реформы в условиях продолжающегося быстрого старения населения приведет к углублению кризиса пенсионной системы и к существенному возрастанию экономической и социальной цены его преодоления.
Разумеется, экономическая ситуация может измениться и в более благоприятном русле, чем это следует из рассмотренных сценариев. В этом случае финансовые предпосылки для внедрения условно-накопительных счетов могут сложиться и в менее отдаленной перспективе. Однако в любом случае существенная отсрочка момента внедрения условно-накопительных счетов по сравнению со сроками, заложенными в Программу пенсионной реформы, представляется практически неизбежной. Это означает, что в новых социально-экономических условиях вся концепция реформирования государственных пенсий по старости, заложенная в Программу пенсионной реформы, нуждается в коренном пересмотре с учетом более жестких финансовых ограничений.

ПОСЛЕДСТВИЯ ОБОСТРЕНИЯ ЭКОНОМИЧЕСКОГО КРИЗИСА ДЛЯ ВНЕДРЕНИЯ НАКОПИТЕЛЬНЫХ МЕХАНИЗМОВ ФИНАНСИРОВАНИЯ ПЕНСИЙ

В среднесрочной перспективе состояние финансовых рынков является основным препятствием для начала внедрения накопительных элементов финансирования пенсий, предусмотренных Программой пенсионной реформы. В силу дефолта Российской Федерации и ее субъектов по внутренним и внешним долговым обязательствам, кризиса рынка корпоративных ценных бумаг, а также последствий системного банковского кризиса, в среднесрочной перспективе будет ощущаться серьезный недостаток надежных инструментов для инвестирования пенсионных резервов.
Эти проблемы будут осложнены состоянием российской экономики, которое, согласно имеющимся прогнозам, не позволяет рассчитывать на возобновление устойчивого экономического роста в течение 1999-2000 гг. Экономический спад в этот период будет сопровождаться высокой инфляцией, темпы которой могут достигать 100 и более процентов в год.
Кризис распространяется на все основные сегменты российского финансового рынка.
Размещение на внутреннем рынке более или менее значительных объемов государственных ценных бумаг, пользующихся доверием инвесторов, станет возможно лишь после реализации ряда структурных реформ, обеспечивающих приведение финансовых обязательств расширенного правительства в соответствие с его доходами. Эти реформы включают в первую очередь налоговую реформу, жилищную реформу, военную реформу, а также комплекс реформ отраслей социальной сферы.
Практическая реализация большинства из этих реформ возможна лишь после президентских выборов 2000 г. и даже при довольно благоприятных обстоятельствах потребует не менее 2-3 лет. Тем самым ближайшие 5 лет будут отмечены отсутствием или недостатком на рынке инвестиционных инструментов с повышенной надежностью, которые должны составлять значительную часть пенсионных резервов.
Более или менее устойчивое оживление на рынке корпоративных ценных бумаг может начаться в период возобновления экономического роста (то есть после 2001 г. согласно имеющимся макроэкономическим прогнозам) при условии предсказуемости политической ситуации в период после президентских выборов. Вместе с тем это будет благоприятный момент для инвестирования пенсионных резервов, поскольку курсы многих ценных бумаг существенно занижены по сравнению с реальной стоимостью активов соответствующих корпораций и доходность вложений в них в начале периода оживления фондового рынка может оказаться достаточно высокой.
Размещение средств на счетах в коммерческих банках еще долгое время будет отличаться высокой рискованностью. Как уже сейчас становится более или менее очевидно, реструктурирование банковского сектора будет осуществляться непоследовательно.
Крупнейшие государственные банки, находящиеся в крайне тяжелом финансовом положении, скорее всего не будут реорганизованы. Их неэффективность будет воспроизводиться на протяжении последующих лет.
Многие убыточные коммерческие банки смогут продолжить свою деятельность без смены руководства и собственников благодаря избирательной поддержке со стороны Центрального банка и региональных администраций, а также за счет возобновления высокой инфляции, которая приведет к увеличению доходности банковский операций, связанных с поддержанием открытой валютной позиции.
Все это обостряет так называемые проблемы "морального риска" в банковском секторе, которые будут способствовать продолжению неэффективного управления банками и в перспективе скорее всего приведут к повторению системного банковского кризиса. Таким образом, размещение значительных пенсионных резервов в коммерческих банках в среднесрочной перспективе представляется крайне рискованным.
Международная диверсификация пенсионных активов (частичное их инвестирование за пределами России) в среднесрочной перспективе также представляется проблематичной. В результате девальвации 1998 года курс рубля, по-видимому, является заниженным относительно паритета покупательной способности. Высока вероятность того, что улучшение экономической ситуации и возобновление экономического роста может привести к повышению реального курса рубля и соответствующему обесценению валютных активов в рублевом выражении.
Таким образом, состояние финансовых рынков вынуждает отложить начало внедрения накопительных механизмов финансирования в обязательной системе пенсионного страхования по меньшей мере до 2002 г.
Вместе с тем даже относительная нормализация рынка ценных бумаг не может полностью решить проблему кризиса общественного доверия к существующим финансовым институтам, обострившуюся в результате нового витка кризиса. В определенной мере смягчить эту проблему, по-видимому, сможет соблюдение требования об инвестировании пенсионных резервов исключительно через Пенсионный фонд России, которое заложено в действующий вариант Программы пенсионной реформы.

ПРОБЛЕМЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ ЛЬГОТНОГО ПЕНСИОННОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Программой пенсионной реформы в Российской Федерации, одобренной Правительством России в мае 1998 г., был намечен поэтапный переход на накопительные принципы финансирования льготного пенсионного обеспечения через профессиональные пенсионные системы (ППС) начиная с 1999 г.
Программа предусматривала перевод на накопительные принципы финансирования как пенсий в связи с особыми условиями труда, так и пенсий в связи с работой в районах Крайнего Севера и приравненных к ним. Предполагалось, что работники, работающие на местах с особыми условиями труда, а также в районах Крайнего Севера и приравненных к ним и не выработавшие минимального стажа, дающего право на досрочный выход на пенсию, с момента начала реформы станут участниками ППС или будут формировать накопительную досрочную пенсию непосредственно в Пенсионном фонде России.
Накопительные досрочные пенсии должны были финансироваться за счет дополнительных страховых взносов работодателей, начисляемых на фонд оплаты труда работников, относящихся к соответствующим льготным категориям. Ставка дополнительных взносов подлежала законодательному утверждению и должна была быть достаточной, чтобы пенсионные накопления обеспечивали работнику в льготный период пенсию, сопоставимую с той, которую он мог бы получать из распределительного источника.
Предусматривалось, что выплата льготной пенсии из накопительного источника будет осуществляться лишь в период до достижения работником общеустановленного пенсионного возраста. При этом допускалась возможность получения работником всей накопленной суммы единовременно, что было бы особенно важно для жителей районов Крайнего Севера в случае их переезда в другие районы постоянного проживания.
В целях предотвращения чрезмерного роста налоговой нагрузки на фонд оплаты труда предприятий начало реформы предполагалось синхронизировать с изменениями в налоговом законодательстве, призванными существенно уменьшить ставки страховых взносов в социальные внебюджетные фонды. Это позволило бы избежать увеличения суммарной налоговой нагрузки на фонд оплаты труда предприятий при введении дополнительных страховых взносов.
Согласно Программе, право выбора негосударственного пенсионного фонда для создания ППС должно было быть закреплено за работодателем, который должен был делать этот выбор по согласованию с уполномоченными представителями работников. По желанию работодателя ему должна была быть предоставлена возможность инвестировать пенсионные резервы через Пенсионный фонд России. Но в любом из двух случаев уплата дополнительных страховых взносов должна была производиться через Пенсионный фонд России, на который должны были быть возложены и функции контроля за их своевременной и полной уплатой.
Программа исходила из того, что в случае утраты или недостаточного размера пенсионных накоплений работнику в льготный период обеспечивается выплата минимальной пенсии за счет средств федерального бюджета.
Программа не меняла действующих принципов отнесения профессий и видов деятельности к разряду льготируемых. Однако в качестве дополнительной меры, позволяющей исключать рабочие места с нормальными условиями труда из числа льготируемых, была предусмотрена аттестация рабочих мест по методикам, которые подлежали разработке и принятию в ходе реализации реформы.
Формирование официальной правительственной позиции по реформированию льготного пенсионного обеспечения в рамках подготовки Программы пенсионной реформы происходило в период, когда степень согласия в обществе по этому вопросу оставалась низкой, а политические возможности для реализации каких-либо реформ были ограниченными. Подготовка предложений по реформе льготного пенсионного обеспечения предполагала поиск компромисса между многими взаимоисключающими точками зрения, включая позицию профсоюзов, работодателей, представителей северных регионов, негосударственных пенсионных фондов. Наряду с многочисленными изменениями, вносившимися в проект Программы пенсионной реформы, происходили многократные корректировки проекта Федерального закона "О профессиональных пенсионных системах в Российской Федерации".
В результате учета многочисленных предложений и замечаний удалось существенно снизить конфронтационность механизма реформирования льготных пенсий. Однако следствием подобных компромиссов явилась переусложненность и дороговизна предлагаемых механизмов финансирования, за которые они неоднократно подвергались критике, в том числе и со стороны представителей негосударственных пенсионных фондов.
Одним из важнейших недостатков предложенной реформы льготного пенсионного обеспечения было то, что она исходила из необходимости охвата дополнительным пенсионным обеспечением практически всех категорий работников, которые имеют право на льготное пенсионное обеспечение в действующих условиях. Между тем подавляющее большинство из них не утрачивает трудоспособности к моменту достижения льготного пенсионного возраста и продолжает активную трудовую деятельность после выхода на пенсию. Чрезмерно широкий охват работников льготным пенсионным обеспечением ведет к существенному росту налоговой нагрузки на работодателей, которые обязаны будут уплачивать за таких работников взносы в профессиональные пенсионные системы. Для ряда отраслей и регионов полное перенесение на работодателей расходов по льготному пенсионному обеспечению было бы невозможно по финансовым причинам. Для них потребовались бы субсидии со стороны государства.
Обязательный характер системы льготного накопительного пенсионного обеспечения предполагал наличие государственных гарантий и государственного контроля за уплатой страховых взносов и выплатой пенсий. В результате возникали элементы дублирования функций ППС со стороны Пенсионного фонда России, что в свою очередь могло привести к неоправданному возрастанию административных издержек.
Наконец, реформа не создавала необходимых условий для последующего сокращения сферы охвата льготным пенсионным обеспечением. В качестве единственного возможного механизма сокращения числа участников ППС предлагался лишь механизм аттестации рабочих мест, который рассматривался в качестве факультативной меры, используемой по инициативе работодателей. Методика аттестации рабочих мест оставалась не отработанной, а расходы на проведение массовых аттестаций рабочих мест могли оказаться непосильными для работодателей.
Неясным остается и вопрос о пересмотре в сторону уменьшения ставок страховых взносов в социальные внебюджетные фонды. С одной стороны, правительство в принципе одобрило корректировку ставок в сторону уменьшения, что открывает возможность для введения дополнительных страховых взносов в ППС. Однако существуют серьезные основания ожидать, что данная инициатива не сможет получить необходимой поддержки в Государственной Думе. В любом случае ставки страховых взносов на 1999 г. сохранены на прежнем уровне и пока неизвестно, будут ли они снижены в 2000 г.
Процесс подготовки к внедрению ППС шел чрезвычайно медленно, и это еще до августовского кризиса ставило под вопрос возможность реализации реформы в сроки, предусмотренные Программой. Невозможность соблюдения этих сроков стала очевидной после начала финансового кризиса. В данный момент уже не вызывает сомнения, что эта задержка составит по меньшей мере 2-3 года.
Дефолт по внутренним долговым обязательствам, кризис банковской системы, обвал фондового рынка и возобновление высокой инфляции не позволят в течение ближайших 2-3 лет осуществлять инвестирование дополнительных страховых взносов в надежные инструменты, обеспечивающие положительную доходность в реальном выражении.
Еще одним обстоятельством, препятствующим началу реформы, служит кризис негосударственных пенсионных фондов.
Свыше 40% пенсионных резервов негосударственных пенсионных фондов в первом полугодии 1998 г. были инвестированы в ценные бумаги Российской федерации и ее субъектов, выплаты по большинству из которых в настоящее время практически прекращены, либо осуществляются в неполном объеме, с задержками, а также подвергаются инфляционному обесценению.
Еще около 40% резервов были инвестированы на рынке корпоративных ценных бумаг, котировки большинства из которых оказались отброшены на уровень трехлетней давности. Часть пенсионных резервов была утрачена и вследствие системного банковского кризиса. В результате, суммарные активы негосударственных пенсионных фондов, по состоянию на начало 1999 года, сократились в реальном выражении по меньшей мере на 75% по сравнению с уровнем января 1998 г.
Таким образом, негосударственные пенсионные фонды оказались в числе субъектов финансового рынка, в наибольшей степени пострадавших в результате кризиса. Даже самые благополучные из них для исполнения своих обязательств вынуждены прибегать к дотациям со стороны учредителей. Как и все остальные субъекты российских финансовых рынков, негосударственные пенсионные фонды еще длительное время будут испытывать на себе последствия кризиса доверия со стороны населения.
Новая ситуация делает целесообразным пересмотр условий реформы льготного пенсионного обеспечения. Политические возможности для этого открываются в результате резкого обострения кризиса государственного пенсионного обеспечения. Снижение реальных размеров государственных пенсий и их дифференциации в условиях кризиса обнажают финансовую несостоятельность действующей пенсионной системы и делают все более актуальной задачу ее финансового оздоровления, в том числе и путем коренной реорганизации системы льготного пенсионного обеспечения.
В числе возможных направлений пересмотра реформы льготного пенсионного обеспечения в условиях финансового кризиса можно назвать меры, направленные на удешевление и упрощение системы пенсионных льгот:
поэтапное исключение значительной части льготных категорий (например, Списки N2 и районов, приравненных к районам Крайнего Севера) из системы обязательного льготного пенсионного обеспечения и придание добровольного характера ППС для данных категорий работников с сохранением для них налоговых льгот и государственных гарантий;

разрешение работодателям по согласованию с работниками заменять взносы в ППС соответствующими надбавками к заработной плате работников;

поэтапную замену системы льготного пенсионного обеспечения дополнительным негосударственным страхованием на случай утраты трудоспособности в результате профессионального заболевания или проживания в неблагоприятных природно-климатических условиях; это позволит существенно снизить размеры дополнительных страховых взносов даже при полном охвате данным видом страхования всех существующих льготных категорий работников.

1 Фактическая дифференциация пенсий в 2 раза в действующей системе обеспечивается преимущественно не за счет фактора заработной платы, а за счет фактора стажа и различных категориальных льгот (в первую очередь - северных надбавок).
2 Непосредственное использование децильного распределения заработной платы для целей оценки последствий применения различных пенсионных формул возможно лишь с целым рядом оговорок.
Во-первых, оно не учитывает возможные изменения в дифференциации текущих заработков работников в течение всей их трудовой карьеры. В частности, оно основывается на результатах бюджетного обследования, проведенного до августа 1998 г. Судя по данным Госкомстата России, после августа 1998 г. распределение заработной платы претерпело некоторые изменения под влиянием обострения экономического кризиса. Вместе с тем эти изменения, по-видимому, пока не являются значительными. К концу 1998 г. доля заработной платы в совокупных денежных доходах населения возросла на 3 процентных пункта по сравнению с концом 1997 г., однако коэффициент Джини и квинтильное распределение доходов населения за тот же период практически не изменились. В январе 1999 г. наметилось существенное сокращение дифференциации денежных доходов. Соотношение доходов 10% наиболее и 10% наименее обеспеченного населения составило 10,3 против 13 в январе 1998 г. Вероятно, изменения в уровне дифференциации заработков будут происходить и в дальнейшем, в том числе в связи с возобновлением экономического роста. Однако долгосрочное направление этих изменений не поддается достоверному прогнозированию.
Во-вторых, данные РМЭЗ отражают лишь текущее распределение заработков, а не распределение суммарного дисконтированного заработка, полученного на протяжении всего трудового стажа работников. Учет возрастной дифференциации заработков скорее всего приведет к уменьшению дифференциации совокупных заработков за весь период трудовой деятельности работников по сравнению с уровнем их текущей дифференциации. Это обусловлено тем, что число работников, которые всю свою жизнь получали бы самые низкие или самые высокие зарплаты, относительно невелико. У подавляющего большинства работников периоды относительно высоких заработков чередуются с периодами заработков относительно низких, что и ведет к уменьшению дифференциации суммарных пожизненных заработков по сравнению с уровнем дифференциации текущих заработков.
Данные РМЭЗ содержат лишь информацию о текущих заработках респондентов и не позволяют составить представление о возрастном профиле заработков каждого конкретного работника в течение всего его трудового стажа. Реконструкция децильного распределения всех накопленных заработков требует принятия целого ряда дополнительных гипотез, которые не поддаются проверке на основе имеющихся статистических данных.
В-третьих, привязка минимальной пенсии к прожиточному минимуму пенсионера способствует компрессии пенсионной шкалы в периоды экономического спада (снижения средней реальной заработной платы) и ее декомпресии в периоды экономического роста (повышения средней реальной заработной платы). В долгосрочной перспективе, когда можно с высокой степенью вероятности ожидать возобновления устойчивого экономического роста, действие данного фактора будет направлено преимущественно в сторону декомпрессии пенсионной шкалы.
Таким образом, использование децильного распределения заработной платы, рассчитанного по данным 7 раунда РМЭЗ, для целей анализа уровня дифференциации пенсионных выплат при использовании различных формул является упрощенным подходом и возможно лишь с учетом ряда условных допущений. Основными из них являются:
предположение о постоянстве дисконтированных текущих заработков каждого конкретного работника в течение его трудовой карьеры;

предположение о неизменности распределения текущих заработков всей совокупности работников в течение стандартного периода трудовой деятельности (25-35 лет), который учитывается при расчете пенсии по данным условно-накопительных счетов;

предположение о постоянстве величины прожиточного минимума в реальном выражении.
Вместе с тем применение упрощенного подхода в аналитических целях является вполне оправданным в связи с отсутствия достоверной информации о возможном характере вышеуказанных изменений. Вернуться
3 Пониженная ставка страховых взносов для заработков сверх максимальной величины, по которой ведется персонификация страховых взносов, предусмотрена Программой пенсионной реформы в Российской Федерации. Ставка страховых взносов в Пенсионный фонд России в размере 4,5% для высоких заработков содержалась в одном из рабочих проектов закона о тарифах страховых взносов в социальные внебюджетные фонды, рассматривавшегося в рабочем порядке в правительстве России летом 1997 г.
4 В частности, большие технические сложности в системе условно-накопительных счетов возникают в связи с необходимостью дифференциации страховых взносов в зависимости от совокупного годового заработка работника, полученного им в течение года от всех работодателей. Для значительной части работников, получающих заработную плату в течение года из нескольких источников, становится невозможным до завершения очередного года достоверно определить ту часть заработка, которая превышает максимальный годовой размер и потому освобождается от начисления персонифицируемых страховых взносов. За таких работников в течение года работодатели вынуждены будут переплачивать страховые взносы. Это влечет необходимость перерасчета персонифицируемых взносов по итогам года с последующим возвратом переплаченных сумм работодателям. При этом дополнительные технические сложности возникают при определении конкретных работодателей, у которых возникли переплаты взносов за данного работника и которые получают право на возмещение излишне выплаченных страховых взносов по итогам года. Подобная процедура может распространиться приблизительно на 20% работников, и ее реализация потребует больших дополнительных затрат и организационных усилий.
5 Как нетрудно заметить, согласно Программе пенсионной реформы, внедрение условно-накопительных счетов предполагалось начать по меньшей мере на 10 лет раньше, чем возникали финансовые условия для обеспечения необходимого уровня дифференциации пенсий. Однако такой лаг представлялся вполне оправданным, поскольку назначение пенсий по методу условно-накопительных счетов предполагалось осуществлять лишь для вновь выходящих на пенсию. Для того чтобы они составили подавляющее большинство получателей пенсий, потребовалось бы свыше 10 лет. Таким образом, к тому моменту, когда дифференциация пенсионных выплат приблизилась бы к максимальной расчетной величине, объем финансовых ресурсов пенсионной системы уже был бы достаточен для поддержания требуемой дифференциации пенсий и сохранения минимальной пенсии на уровне 80% прожиточного минимума пенсионера.

Персонифицированный учет как информационная основа реформирования пенсионной системы

АНАТОЛИЙ КОЛЕСНИК , доктор экономических наук, Заместитель Председателя Правления Пенсионного фонда Российской Федерации

ГРИГОРИЙ ГАЛИЧ , начальник отдела Отделения Пенсионного фонда Российской Федерации по г. Санкт-Петербургу

Реально оценивая изменения в пенсионной системе России, осуществлявшиеся с начала 90-х годов, надо признать, что ее реформирование идет все эти годы. Да иначе и не могло быть при тех масштабных переменах в области экономических отношений в нашей стране. Первыми реформаторскими шагами были: отделение бюджета пенсионной системы от федерального (1990 г.), введение индексации пенсий с учетом роста цен. Однако в системном плане реформы начали осмысливаться и проводиться с 1995 года, когда Правительством была одобрена Концепция реформирования пенсионного обеспечения. В 1998 году была одобрена Программа реформирования пенсионной системы Российской Федерации, определяющая тот облик пенсионной системы, который она должна приобрести в процессе реформ, а также совокупность мероприятий и законодательных актов, ведущих к пенсионной системе будущего.
Целью реформ является повышение уровня материального обеспечения пенсионеров и улучшение качества соответствующих услуг путем оптимизации управления пенсионным обеспечением.
Рассматривая первую из названных целей, будем опираться на макроэкономические показатели. Исходя из них средний размер пенсий в стране определяется следующим алгебраическим выражением: 1
S= (ВВП/Nr)*k* (Nr /Np),
где ВВП - валовый внутренний продукт;
k - доля ВВП, направляемая на финансирование выплаты пенсий;
Nr - численность занятого населения;
Np - численность пенсионеров.
Таким образом, приведенное выражение определяет три основных фактора, влияющих на уровень пенсионного обеспечения: (ВВП/Nr), (k), (Nr /Np).
Первый фактор (ВВП/Nr) может быть назван экономическим - это ВВП, приходящийся в среднем на одного работающего. Фактически этот параметр характеризует производительность труда.
Второй фактор (k) можно было бы назвать фактором пенсионной политики - это доля ВВП, которую общество направляет на финансирование пенсий.
И третий фактор (Nr/Np) было бы правильно назвать демографическим, поскольку он представляет собой отношение числа работающих к числу пенсионеров в стране.
Надо отметить, что все три фактора равноправны во влиянии на уровень пенсионного обеспечения. Конкретнее говоря, средний размер пенсии равен их произведению.
Реальная ситуация такова, что каждый из трех факторов в нашей стране отличается в худшую сторону по сравнению с их средними значениями по Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). Причем наиболее резкое отличие по первому - более чем в семь раз. Соответственно и уровень пенсий отличается в разы.
На первый взгляд может показаться, что только второй фактор подлежит управлению в рамках пенсионной системы, поскольку он определяется тарифом страховых взносов, а также степенью участия федерального бюджета в финансировании пенсионной системы. Кроме того, для фактической величины рассматриваемого параметра (k) существенное значение имеет качество исполнения плательщиками требований законодательства в отношении уплаты обязательных пенсионных страховых взносов. Известно, что здесь не все в порядке: сумма задолженности организаций по страховым взносам в Пенсионный фонд РФ растет и в конце 1998 года превзошла 100 млрд рублей, хотя Правительством РФ и Пенсионным фондом РФ реализуется комплекс мер по ее погашению.
Однако если учесть опосредованное воздействие, то можно с уверенностью сказать, что устройство пенсионной системы оказывает значительное влияние на все три фактора.
Учитывая, что пенсионное обеспечение создает объемный поток перераспределения финансовых ресурсов, который составляет более трети федерального бюджета, ясно, что организация этого потока оказывает значительное влияние на весь кругооборот продуктов, ресурсов и доходов в экономике.
Кроме того, надо отметить такой, казалось бы, нематериальный, но критически важный аспект, как мотивации экономически активного населения. Общеизвестно, что пенсионная система в том виде, какова она сейчас, не создает такого уровня мотиваций к участию, какой необходим для выполнения всех установленных законом обязательств по финансированию выплат. Чтобы получить максимальную пенсию, достаточно за последние два года перед обращением иметь средний заработок в сумме 475 рублей в месяц. При этом около 10% из числа проверенных справок о заработке содержат недостоверные сведения. А отсутствие мотиваций, без сомнения, отрицательно влияет на производительность труда в официальном секторе экономики. Таким образом, пенсионная система и остальная часть экономики взаимно влияют друг на друга. Поэтому не может считаться оптимальной такая стратегия, согласно которой надо сначала подождать экономического роста, а затем начинать реформирование. Реформа пенсионной системы нужна в том числе и для экономического роста. В противном случае его можно и не дождаться .
Что касается демографического фактора, то устройство пенсионной системы влияет как на занятость, так и на численность пенсионеров. В частности, можно отметить продолжающийся рост численности пенсионеров по льготным основаниям - в связи с особыми условиями труда и по выслуге лет. Пенсионная реформа, передавая пенсионное страхование в связи с особыми условиями труда в сферу самоуправления работодателей и работников, освобождает государственную пенсионную систему от исключений, делая более прозрачной зависимость пенсий от финансового участия людей в государственном пенсионном страховании. Одновременно демографический фактор приобретает более обоснованное значение, что положительно влияет на средний уровень пенсий.
В результате наложения закономерностей изменения рассмотренных факторов создаются обратные связи, формирующие самоподдерживающиеся тенденции, связанные с пенсионной системой, например, тенденция к снижению дифференциации размеров пенсий, угрожающая превратить пенсионную систему в равные для всех пенсии. Тенденцию можно описать следующим образом: отсутствие заинтересованности в уплате страховых взносов ведет к ухудшению платежной дисциплины, что ухудшает бюджет пенсионной системы, а это приводит к снижению дифференциации, что еще больше снижает мотивации. Эту обратную связь можно устранить только созданием противоположной тенденции, то есть создав мотивации. Как это сделать, известно: надо связать размер назначаемой пенсии с участием человека в пенсионной системе, то есть с уплатой страховых взносов (продолжительностью уплаты и суммой внесенных взносов). Это может быть осуществлено только в результате длительных усилий, изменяющих отношение людей, а через него и их поведение. То есть реформа не может сводиться только к принятию одного (или нескольких) законов. Это длительная и напряженная многоведомственная работа с участием людей, для которых она предназначена с тем, чтобы энергия замысла превращалась в энергию дел и положительно влияла на отношения участников системы. Необходимо отметить, что при определении мероприятий и темпов реформы должна учитываться "инерционность" пенсионных систем, обусловленная большим количеством вовлеченных в них людей и многолетним лагом между началом уплаты взносов каждым человеком и его выходом на пенсию. В результате неэффективные и ошибочные решения оказываются очевидными только по прошествии значительного временного периода с момента их принятия. Вследствие этого запаздывания сегодня приходится решать проблемы, порожденные несовершенством подходов прошлых лет.
Реформа пенсионной системы развивается медленно и противоречиво. Противоречивость процесса реформирования предопределена, в частности, двойственным характером пенсионной системы. С одной стороны, это система социальной поддержки, которая защищает человека на случай потери им источника дохода в связи с возрастом, утратой трудоспособности или смертью кормильца. С другой стороны, через пенсионную систему перераспределяются значительные финансовые ресурсы, она является частью финансовой системы страны. Указанное противоречие приводит, в частности, к тому, что различные виды социальных трансфертов "конкурируют" за финансовые ресурсы. В последние годы это проявлялось, например, во временном привлечении средств фонда занятости и фонда социального страхования для пополнения доходной части пенсионного бюджета. При рассмотрении в правительстве и парламенте проекта бюджета Пенсионного фонда периодически возникает вопрос о перераспределении в его пользу суммарного тарифа социального страхования. Подобная "конкурентная" связь имеет место также между страховыми взносами и налогами, особенно подоходным налогом, с которым практически совпадает облагаемая база. Как пример можно привести случаи, когда в некоторых регионах заработная плата работникам бюджетных учреждений выплачивалась без взимания страховых взносов в Пенсионный фонд РФ. В более широком плане этот пример говорит также о том, что увеличению расходов в пенсионной системе препятствуют потребности расходной части консолидированного бюджета, и наоборот.
Переплетение подобных взаимосвязей определяет сложность нахождения рационального решения.
Как уже отмечалось, для эффективной работы системы пенсионного обеспечения значительную роль играет мотивация работающих, их заинтересованность в уплате страховых взносов для получения пенсии в будущем. Существующий порядок создает противоречие и в этой плоскости. Солидарная ответственность в вопросе уплаты страховых взносов не заинтересовывает работающих своевременно и в полном объеме уплачивать эти взносы и поддерживать доходную часть бюджета пенсионной системы. В то же время естественна заинтересованность каждого в размере назначаемой ему пенсии, а также в получении при этом определенных льгот по возрасту и по стажу. Эти отношения с разных сторон работают на ухудшение положения бюджета Пенсионного фонда РФ, приводя к уменьшению его доходной части и увеличению расходной. Вместе с другими факторами они привели к росту задолженности плательщиков перед Пенсионным фондом, недостаточному уровню пенсий, слабой зависимости их размера от сумм страховых взносов, уплаченных за данного работника в пенсионную систему в течение его активной деятельности. 2
Усиление мотиваций работающих в отношении финансирования ими своей будущей пенсии является не только одним из важнейших вопросов адаптации пенсионной системы к требованиям рынка, но и одним из способов создания и развития в обществе самих рыночных отношений. Каждому работающему в нашей стране должно стать очевидным, что его трудовая пенсия будет определяться суммой внесенных за него работодателем и им самим страховых взносов в бюджет пенсионной системы, а значитm, его участием в официальном секторе экономики.
История пенсионного страхования насчитывает более столетия, за которые было выработано три ступени пенсионной системы. 3 Первая представляет собой минимальную защиту пожилых, предоставляя некоторый минимум средств, но не обусловливая это продолжительностью трудового стажа или периода уплаты страховых взносов в бюджет пенсионной системы. Достижение определенного возраста позволяет получать этот вид пенсий. К данной категории относятся социальные пенсии, установленные российским законодательством.
Вторая ступень устанавливает зависимость размера пенсии от внесенных страховых взносов за данное лицо, включая в пенсионную формулу такие параметры, как продолжительность уплаты пенсионных страховых взносов, размер заработка, с которого уплачивались эти взносы, продолжительность работы после наступления пенсионного возраста и др. Финансирование здесь осуществляется по распределительному принципу: чем больше вклад человека в финансирование пенсий для предыдущего поколения, тем на большую поддержку он может расчитывать в старости от последующего поколения.
Третья ступень работает по накопительному принципу: страховые взносы помещаются на пенсионный счет человека, и обладающие соответствующей лицензией финансовые компании управляют средствами на пенсионных счетах, размещают их на финансовом рынке, наращивая капитал.
На разных ступенях пенсионной системы различны мотивации к уплате страховых взносов. На первой такие мотивации отсутствуют, на третьей они максимальны. Степень риска потерять свои пенсионные права у застрахованного лица тоже разная. На последнем уровне она наиболее высокая, поскольку зависит от стабильности финансового рынка и системы законодательных и финансовых гарантий. Однако здесь наиболее заманчивые финансовые возможности. На первой ступени риск минимальный, но и сумма социальной пенсии не может быть высокой.
Развитые государственные пенсионные системы обеспечивают сочетание всех трех уровней, чтобы минимизироватьвозможный риск. 4 Наше общество находится в процессе выбора соотношения рассмотренных трех ступеней в пенсионной системе, с которой оно войдет в XXI век. Но независимо от этого безусловно необходимым является учет заработка и страховых взносов по каждому работающему, или, другими словами, по каждому застрахованному лицу. То есть необходимо создать учетную информационную базу для построения пенсионной системы на основе страховых принципов. В нашем законодательстве такой учет назван индивидуальным (персонифицированным).
Идея персонифицированного учета достаточно проста и очевидна. суть его в том, что для каждого работающего открывается индивидуальный лицевой счет, в котором накапливаются все данные, необходимые для назначения ему в будущем трудовой пенсии по возрасту. Система учета строится таким образом, что, где бы человек ни работал в разные периоды своей жизни, в том числе и по совместительству, сведения о его стаже, заработке и страховых взносах в пенсионную систему будут попадать в один и тот же индивидуальный лицевой счет. Обеспечивается достоверность данных, их конфиденциальность и сохранность. При наступлении страхового случая, определенного пенсионным законодательством, на основе сведений персонифицированного учета, хранящихся в индивидуальном лицевом счете, данному застрахованному лицу назначается пенсия.
Индивидуальный учет, обеспечивая фиксацию и сохранение пенсионных прав работающих, что является его основной целью, позволяет решить также и ряд других проблем, связанных с учетными технологиями на рынке труда, осознанных к средине 90-х годов.
Одна из них - это достоверность данных учета. Трудовые книжки, которые были (и пока остаются) основным источником информации об общем и специальном стаже застрахованных, а также справки о размере заработка, выдаваемые организациями гражданам для назначения пенсий, потеряли свою достоверность. Как уже отмечалось, проверки территориальных органов Пенсионного фонда РФ, начиная с 1995 года в течение нескольких лет показывали, что в среднем по России около 10% справок из числа проверенных содержали искаженную информацию, хотя согласно Закону Российской Федерации "О государственных пенсиях в Российской Федерации" (статья 126) ответственность за достоверность данных, на основании которых назначается пенсия, несут предприятия и организации, выдавшие соответствующие документы.
Низка также достоверность сведений о специальном стаже, который дает право на пенсию при пониженном возрасте или определяет выслугу лет. Этому способствует и сама система пенсионных льгот по профессиям с особыми условиями труда. То количество профессий, по которым может быть "заработан" специальный стаж (около полутора тысяч, или около четверти всего множества профессий), мягко говоря, затрудняет возможность контроля этой информации в момент выхода на пенсию (то есть по истечении нескольких лет с момента получения специального стажа), особенно в условиях негосударственных предприятий.
Корень явления заключается в том, что отсутствует саморегулирование в данном процессе: пенсионные права фиксируются предприятиями, а пенсии по ним назначает государство вне зависимости от страховых взносов, внесенных за данное лицо. Соответственно завышение размера заработка и другие искажения, повышающие назначаемые пенсии, никак не сказываются на экономике предприятия, а административные меры и ограничения в нашей действительности малоэффективны. Сейчас это положение меняется благодаря индивидуальному учету, который кроме контроля и создания условий саморегулирования обеспечивает защиту пенсионных прав работающих в связи с тем, что появление, преобразование и исчезновение организаций, имеющее место в последние годы, ухудшают гарантии фиксации пенсионных прав работающих, поскольку восстановить данные о своем стаже бывшим работникам этих организаций во многих случаях просто невозможно.
В результате имеют место случаи, когда размер пенсии определяется не стажем и уплаченными страховыми взносами, а способностью "добыть" соответствующий документ.
Таким образом, назрела необходимость изменения учетной технологии на рынке труда с тем, чтобы она соответствовала складывающимся в обществе отношениям и защищала пенсионные права работающих. Эту проблему тоже решает персонифицированный учет.
Необходимо отметить еще одно важное направление применения информационной базы персонифицированного учета. Персонифицированный учет позволяет иметь достоверную статистику по работающему населению и пенсионерам. Сюда относится численность пенсионеров и работающих в целом по России, по регионам и отраслям, средняя заработная плата, количество работающих, имеющих льготные основания для назначения пенсий (специальный стаж), количество временно неработающих и т.п. Это необходимо для организации актуарных расчетов не только при составлении проекта бюджета пенсионной системы, но и в ходе подготовки стратегических решений о ее структуре и организации.
Механизмы персонифицированного учета, а также технологии их реализации могут (и должны) быть применены в будущем не только в государственном пенсионном страховании, но и при развитии профессиональных пенсионных систем, которые призваны смягчить проблему льготных пенсий в связи с особыми условиями труда. Они могут использоваться и крупными негосударственными пенсионными фондами (естественно, что все НПФ обязаны в той или иной форме вести индивидуальный учет страховых взносов своих застрахованных).
Внедрение персонифицированного учета осуществляется системно, в частности, путем согласованного развития правовой основы, технологии, организационной и кадровой основы. Остановимся на правовой основе этого учета.
Отношения лиц, участвующих в процессе персонифицированного учета, определены Федеральным законом "Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе государственного пенсионного страхования" от 01.04.96 N 27-ФЗ (далее - Закон). Закон устанавливает отношения всех участников процесса учета: застрахованных лиц (фактически всех работающих), организаций - плательщиков страховых взносов в Пенсионный фонд РФ, органов Пенсионного фонда, учреждений Записи актов гражданского состояния. Установленные Законом отношения вступили в силу на территории всей страны с начала 1997 года. В соответствии со статьей 5 Закона органом, осуществляющим индивидуальный (персонифицированный) учет, является Пенсионный фонд РФ.
В Законе выдерживается несколько принципов, определяющих основу персонифицированного учета. Во-первых, его нормы регулируют только обмен информацией между участниками учета. Не затрагиваются отношения, лежащие за его пределами, такие как вопросы тарифа, порядка уплаты страховых взносов, назначения и индексации пенсий и т.п. Это определяет прочность и перспективность правовой базы, которая применима при широком спектре последующих решений по поводу реформирования пенсионной системы.
Второй принцип - это защита пенсионных прав застрахованных лиц. определен ряд процедур, обеспечивающих достоверность информации, включаемой в индивидуальные лицевые счета, предусмотрены нормы по соблюдению конфиденциальности этих данных и обеспечению надежного их сохранения. В статье 6 Закона полностью определен состав сведений, которые и накапливаются о каждом застрахованном лице в процессе персонифицированного учета. Установлено, что эта информация может использоваться исключительно для целей пенсионного обеспечения (статья 4, часть 5). Это защищает от расширенного толкования Закона, включения в индивидуальные лицевые счета каких-либо дополнительных данных и истребования их от застрахованных лиц. Поскольку информация является конфиденциальной (статья 6, п.5), меры для ее защиты от несанкционированного доступа должны приниматься той организацией, которая ведет персонифицированный учет (статья 17). Обеспечивается право каждого застрахованного лица знать сведенияm, включенные в его лицевой счет (статья 14).
Следующий принципиальный момент, определяемый Законом - это обязательность вводимых им отношений. Закон обязывает работодателей и работающих зарегистрироваться в системе персонифицированного учета (в Пенсионном фонде РФ) и передавать установленные Законом сведения в определенные им сроки (статьи 14 и 15). Предусмотрена и ответственность в случае уклонения от передачи информации в Пенсионный фонд РФ (статья 17).
Закон вводит принцип саморегулирования в обеспечение достоверности сведений, представляемых в процессе учета и включенных в индивидуальные лицевые счета. Эти сведения дважды проверяются самим застрахованным: их копия должна быть бесплатно передана ему работодателем (статья 15), и, кроме того, застрахованный может проверить правильность сведений, ознакомившись со своим индивидуальным лицевым счетом в органе Пенсионного фонда РФ (статья 14). В случае несогласия с указанной информацией предусмотрена процедура рассмотрения заявлений граждан. Таким образом, работники организации должны понимать, что в их пенсионные права входит только тот заработок, на который начислены страховые взносы, а если они от своего работодателя получают что-то сверх этого, то такие выплаты не будут учитываться при назначении пенсии.
Исходя из продолжающегося переходного периода (процесса преобразований) пенсионной системы, Закон должен содержать нормы, которые будут действовать в настоящий момент и в ближайшем будущем в соответствии с основными положениями Закона Российской Федерации "О государственных пенсиях в Российской Федерации", принятого 20 ноября 1990 года с многочисленными изменениями последующих лет. Можно ожидать, что после принятия нового пенсионного законодательства часть законодательных норм, определяющих персонифицированный учет, потеряет свою актуальность. В то же время Закон предусматривает применение новых информационных технологий в реализации персонифицированного учета, а это снизит нагрузку на работодателей по подготовке и представлению соответствующих сведений. Статья 8 устанавливает возможность передачи определенных Законом сведений в электронной форме (на магнитных носителях или по каналам связи). Естественно, что вопросы такого обмена данными должны быть согласованы плательщиками с Пенсионным фондом РФ. Как показывает опыт, организации стремятся использовать эту возможность и около 40% сведений персонифицированного учета в процессе регистрации застрахованных лиц представляется именно в электронной форме.
В соответствии со статьей 19 Закона Правительством Российской Федерации 15 марта 1997 года принято постановление N 318 "О мерах по организации индивидуального (персонифицированного) учета для целей государственного пенсионного страхования" (далее - Постановление). Постановлением утверждена Инструкция "О порядке ведения индивидуального (персонифицированного) учета сведений о застрахованных лицах для целей государственного пенсионного страхования" (далее - Инструкция). Она соответствует нормам Закона и конкретизирует их в правила документооборота между участниками процесса учета.
Инструкцией определено, что индивидуальный лицевой счет является документом, хранящимся в электронной форме в органах Пенсионного фонда РФ. Это развивает положения Закона, учитывает современные реальности и технологии хранения и доступа к информации такого объема ( на начальном этапе около 60 млн. лицевых счетов с постоянным их приростом). Пункт 52 Инструкции соответствует положениям статьи 8 Закона по вопросу передачи сведений в электронной форме. Требования к форматам передачи этой информации в электронной форме публикуются специалистами ПФР после утверждения форм документов персонифицированного учета в соответствии с частью 1 п.2 Постановления.
В Инструкции конкретизировано применение Закона по отношению к периодам деятельности граждан, предшествующим их регистрации в качестве застрахованных лиц (пункт 3). Последняя фраза этого пункта устанавливает, что сведения о стаже и заработке застрахованных лиц за время их активной деятельности до начальной регистрации будут поэтапно введены в систему персонифицированного учета, в результате чего их лицевые счета будут содержать информацию, необходимую для назначения им пенсии при наступлении пенсионного возраста.
Понятно, что технически эту работу можно осуществить только после открытия застрахованным индивидуальных лицевых счетов и отработки всех этапов технологии формирования сведений в этих лицевых счетах.
Стоит отметить, что основные положения технологии, определенные Инструкцией, были отработаны в городах пилотного проекта персонифицированного учета, расположенных в пяти субъектах Федерации. В ходе проекта использовалась временная инструкция, утвержденная Правлением ПФР, которая определяла порядок действий участников процесса персонифицированного учета на время пилотного проекта. Временная инструкция была уточнена и упрощена на основе опыта, приобретенного в ходе пилотного проекта, после чего она и легла в основу рассматриваемого документа. Таким образом, к моменту утверждения Правительством определяемые Инструкцией отношения участников процесса персонифицированного учета были в достаточной мере отработаны на практике. При отработке Инструкции ставилось целью создание условий эффективного выполнения Закона для организаций-работодателей, для граждан и для Пенсионного фонда РФ.
Инструкция определяет последовательность действий участников в процессе персонифицированного учета. Для конкретного населенного пункта и конкретной организации персонифицированный учет начинается с начальной регистрации. Процесс регистрации застрахованных лиц заключается в предоставлении в соответствующий орган Пенсионного фонда РФ анкет, содержащих определенные Законом сведения о застрахованных лицах, перечень которых указан в п.7 Инструкции. Сроки представления документов на начальную регистрацию определяются органом Пенсионного фонда РФ (п.6). Формы представляемых документов, в частности, анкета застрахованного лица, также определяются Пенсионным фондом РФ (п.51), но только форма, а не содержание, не состав сведений, который установлен Законом и пунктом 7 Инструкции. Пенсионный фонд РФ обеспечивает бланками анкет застрахованного лица всех работодателей и самозанятое население.
Начальная регистрация самозанятого населения (п.16, п.18) и наемных работников происходит по одинаковой схеме, за исключением того, что лица, относящиеся к самозанятому населению и самостоятельно уплачивающие страховые взносы, также самостоятельно представляют и документы для регистрации.
Лица, которые не работают на момент начальной регистрации и за которых не уплачиваются страховые взносы, регистрируются согласно пп. 17 и18 по месту жительства (в соответствующем территориальном органе Пенсионного фонда РФ) или при поступлении на работу в качестве наемного работника, либо же при регистрации в качестве лица, самостоятельно уплачивающего страховые взносы (п.16).
Инструкция, так же как Закон, предусматривает обязательность регистрации граждан в системе персонифицированного учета и обязательность выполнения работодателем соответствующих действий. Причем работодатель должен представлять информацию на всех работающих у него лиц, не имеющих страховых свидетельств, в том числе и совместителей.
После рассмотрения и, возможно, уточнения органом Пенсионного фонда РФ сведений о застрахованных лицах, которые были представлены на регистрацию, работодателю передаются свидетельства государственного пенсионного страхования для вручения застрахованным лицам, которые проверяют правильность их заполнения (пп.11 и 12). Самозанятым лицам страховые свидетельства вручаются непосредственно в органе Пенсионного фонда РФ.
Главным результатом начальной регистрации является открытие лицевого счета со страховым номером. Страховой номер является также и важным элементом страхового свидетельства (п.19). Система персонифицированного учета организована таким образом, что в ней для каждого застрахованного лица открывается только один индивидуальный лицевой счет, которому присваивается уникальный страховой номер. То есть у одного лица не может быть нескольких лицевых счетов с разными страховыми номерами. И не может быть у нескольких лиц одного лицевого счета.
Если застрахованное лицо работает в нескольких местах, оно обязано заполнить и подписать по требованию работодателей анкеты в тех из этих организаций, где наступил момент начальной регистрации, или предъявить страховое свидетельство государственного пенсионного страхования, полученное им ранее (возможно, и в другом населенном пункте).
Согласно Инструкции, получив страховое свидетельство каждое лицо обязано хранить его и предъявлять вместе с документом, удостоверяющим личность в любой из трех ситуаций:
при найме на работу(п.22);

при получении в территориальном органе ПФР по месту работы или по месту жительства копии своего лицевого счета(п.55);

при обращении по вопросу назначения пенсии.
Страховые номера (номера индивидуальных лицевых счетов, указанные в страховых свидетельствах сотрудников) используются работодателем в дальнейшем при представлении индивидуальных сведений о стаже и заработке каждого из них в орган ПФР по месту регистрации (п.23). Эта информация представляется работодателем на всех лиц, которым в данной организации начислялись страховые взносы в Пенсионный фонд РФ(п.31). Как предусмотрено Законом, каждому своему сотруднику работодатель обязан сообщить сведения, которые о его стаже и заработке за отчетный период переданы в ПФР (п.32). А работник должен проверить эти сведения, имея в виду, что они будут в дальнейшем использоваться как для исчисления его трудового стажа (в том числе и специального), так и заработка.
Сведения, представленные работодателем, проходят процедуры проверки, после которых они фиксируются в индивидуальных лицевых счетах застрахованных и будут определять их пенсионные права. Проверка осуществляется в несколько этапов. Первый из них - это сопоставление суммы индивидуальных сведений с данными о страховых взносах по всей организации, которые указаны работодателем в расчетной ведомости (форма 4-ПФ), представляемой им в ПФР согласно "Инструкции о порядке уплаты страховых взносов работодателями и гражданами в Пенсионный фонд РФ" от 11.11.94 N 258. После завершения начальной регистрации эти сведения, как правило, должны совпадать. В случае несоответствия указанных сведений работодатель должен или устранит расхождения, или дать объяснения по их причинам. Расхождения оформляются актом, и сумма начисленных страховых взносов может быть пересчитана (п.40), что и осуществляется на практике.
Законом и Инструкцией предусмотрена ежеквартальная периодичность представления в Пенсионный фонд РФ информации персонифицированного учета. Это соответствует порядку представления отчетности об уплате страховых взносов, что позволяет установить ежеквартальный контроль по рассмотренной выше процедуре. В дальнейшем по мере стабилизации пенсионной системы и отношений, определенных нормами персонифицированного учета, эта периодичность, видимо, может быть увеличена для снижения объема перерабатываемой информации.
Самозанятое население самостоятельно представляет сведения о своем доходе, которые должны совпадать с данными Госналогслужбы (п.41).
Следует отметить, что Закон и Инструкция предусматривают включение в индивидуальный лицевой счет двух сумм, характеризующих заработок застрахованного лица: суммы, на которую начисляются страховые взносы, и суммы, которая учитывается при исчислении пенсии. Это, видимо, тоже норма переходного периода, основывающаяся на действующем пенсионном законе. До марта 1997 года закон "О государственных пенсиях в Российской Федерации" и нормативные акты, определяющие уплату страховых взносов, были плохо скоординированы в этом плане. В заработке они выделяли три составляющих: а)часть заработка, на которую начислялись страховые взносы и которая учитывалась при исчислении пенсий; б) часть заработка, которая не учитывалась при начислении страховых взносов, но которая использовалась при исчислении пенсий (например, оплата больничных листов); в) часть заработка, на которую начислялись страховые взносы, но которая не учитывалась при назначении пенсий. В марте 1997 года в этот закон были внесены изменения, которые сделали правовую базу несколько более логичной. Статья 100 в новой редакции закона "О государственных пенсиях в Российской Федерации" от 17.03.1997 года предусматривает, что в заработок для исчисления пенсий включаются все виды выплат, на которые начисляются страховые взносы в Пенсионный фонд РФ. Однако пособие по временной нетрудоспособности и стипендия по-прежнему учитываются при исчислении пенсии, хотя на них не начисляются страховые взносы. Дальнейшее упрощение в данной норме должно привести к совпадению обеих сумм, что позволит существенно уменьшить объем информации о заработке в ходе персонифицированного учета.
Сведения о военной службе, учебе и других периодах, включаемых в трудовой стаж, в течение которых не уплачиваются страховые взносы (статьи 90-92прим Закона "О государственных пенсиях в Российской Федерации"), сообщаются застрахованным самостоятельно в соответствующий орган ПФР (п.42). Одновременно данные лица могут пройти регистрацию в качестве застрахованных лиц государственного пенсионного страхования, если они не проходили ее ранее и не получили страхового свидетельства Государственного пенсионного страхования(статья 12 Закона).
Поскольку сведения персонифицированного учета, определяя будущую пенсию, будут играть важную роль в жизни населения, предусмотрено еще два этапа проверки. Пункт 43 Инструкции предусматривает документальную проверку организаций по вопросу правильности отражения в сведениях персонифицированного учета стажа и заработка работников. Эта проверка производится работниками ПФР систематически, как правило, одновременно с документальными проверками правильности уплаты страховых взносов плательщиками. То есть достоверность документов о пенсионных правах работающих определяется не в момент обращения за пенсий, а систематически в ходе их работы. Это относится как к сведениям о размере заработка, так и к данным о стаже, включая специальный стаж для профессий с особыми условиями труда (списки N1 и 2). В результате к моменту выхода на пенсию у работника не может возникнуть проблем с подтверждением его трудового стажа, поскольку соответствующие данные будут проверены и сохранятся в его индивидуальном лицевом счете.
Наконец, согласно Инструкции последнюю проверку индивидуальных сведений о стаже и заработке может осуществить каждое застрахованное лицо, как это и было определено Законом. Согласно п.54 и п.55 он (она) может запросить копию своего индивидуального лицевого счета в органе ПФР по месту жительства или по месту регистрации работодателя.
В начале мая 1997 года законодатель продемрнстрировал намерения использовать результаты внедрения персонифицированного учета для развития государственного пенсионного страхования. Пятого мая 1997 года Президентом РФ был подписан Федеральный закон "О внесении изменений и дополнений в Положение о Пенсионном фонде Российской Федерации (России), порядок уплаты страховых взносов работодателями и гражданами в Пенсионный фонд Российской Федерации (России) и в закон Российской Федерации "О государственных пенсиях в Российской Федерации". Эти изменения укрепляют правовую основу персонифицированного учета в трех направлениях. Во-первых, ведение персонифицированного учета в явном вмде включено в обязанности Пенсионного фонда РФ через Положение об этом фонде. Как было сказано выше, такая норма содержится в Федеральном законе "Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе государственного пенсионного страхования". Таим образом, включение соответствющей функции в Положение о ПФР просто приводит ранее принятые правовые нормы в соответствие с указанным Федеральным законом.
Изменения,внесенные в порядок уплаты страховых взносов, более существенны. Они вводят штрафные санкции за несвоевременное представление в Пенсионный фонд РФ сведений персонифицированного учета.
Однако самые существенные нововведения внесены в законодательство о государственных пенсиях. Установлен порядок, согласно которому пенсии назначаются на основании данных персонифицированного учета. Это достаточно логичное завершение его нормативной базы: учет не является самоцелью, а информационной основой для назначения пенсий.
Поскольку внедрение персонифицированного учета займет определенное время (согласно Программе Правительства Российской Федерации "Структурная перестройка и экономический роси в 1997-2000 годах", охват всего работающего населения персонифицированным учетом должен завершиться в текущем году), в рассматриваемой норме указано, что для тех лиц, которые до выхода на пенсию не быди зарегистраированы в системе персонифицированного учета, действует страый порядок подтверждения стажа и заработка. Этот порядок был утвержден приказом министерства социального обеспечения РСФСР от 04.10.91 года N190. Он основывается на использовании данных трудовых книжек и справок о заработке, выдаваемых организациями.
Лицам, которые до выхода на пенсию были зарегистрированы в системе персонифицированного учета и в соответствующие индивидуальные лицевые счета которых была помещена информация о стаже и заработке, пенсия назначается на основе сведений индивидуального учета.
Таким образом, законодателство предусмотрело постепенное вхождение в новый порядокподтверждения пенсионных прав, который должен быть безболезненным для российских граждан.
На основе рассмотренной правовой базы Пенсионным фондом РФ осуществлялась практическая работа по внедрению индивидуального (персонифицированного) учета. К началу 1999 года более 40 млн. граждан, работающих в 64 субъектах Российской Федерации, зарегистрировано в системе персонифицированного учета в качестве застрахованных лиц. Начал работать механизм назначения пенсий на основе сведений персонифицированного учета, бдагодаря которому стали еще более согласованными действия территориальных органов ПФР и органов социальной защиты населения. При этом предотвращаются попытки претендовать на назначение пенсий на основе недостоверных данных. Персонифицированный учет меняет менталитет людей, которые начинают думать о финансовом обеспечении своей пенсии не перед наступлением пенсионного возраста, а во время активной деятельности, уплаты страховых взносов. За последний год отработанатехнология проверок плательщиков страховых взносов в ПФР на предмет правильности отражения в сведениях персонифицированного учета трудового стажа и заработка работников. Вся совокупность мероприятий персонифицированного учета уже дает конкретный финансовый результат, в частности, за счет следующего:
улучшается регистрация плательщиков страховых взносов в ПФР;

плательщики, которые не вели хозяйственную деятельность (это следовало из данных их бухгалтерского учета), начинают ее вести в официальном секторе экономики;

плательщики не могут занижать сумму начисленных страховых взносов благодаря контролю со стороны работников (занижение этой суммы приводит к занижению начисленных страховых взносов для каких-либо работников, которые узнают об этом или в своей организации, или в Пенсионом фонде РФ и, естественно, в большинстве случаев, не будут с этим мириться);

попытки занизить общую сумму начисленных страховых взносов без занижения ее по конкретным работникам, обнаруживаются при обработке индивидуальных сведений, и производится доначисление общей суммы, как это говорилось выше при анализе Инструкции.
Таким образом, индивидуальный учет сам по себе реформирует отношения участников пенсионной системы. Однако он может быть основой реформирования и ее структуры: создания профессиональных пенсионных систем и в будущем создания накопительного элемента. Для этого необходимы определенные корректировки правовой базы, центральной из которых явдяется учет сведений о фактически уплаченных страховых взносах. Такое расширение учета позволит оптимизировать пенсионную формулу как для распределитлеьной системы государственного пенсионного страхования, предусмотренной в Программе пенсионной реформы в Российской Федерации, так и для работы с накопительным элементом.
Предполагаемая взаимосвязь базы персонифицированного учета с другими структурными компонентами послереформенной пенсионной системы (в соответствиии с ее обликом, определенным Программой пенсионной реформы), приведена на Рис.1.
В то же время можно уверенно сказать, что персонифицированный учет сам по себе уже является результатом реформирования.

Рис. 1. Финансовые и информационные потоки пенсионной системы после 200 года.

1 А.П.Колесник. Вопросы развития пенсионной системы России. "Пенсия". N8 (11). 1997.
2 А.П.Колесник. Тенденции развития пенсионной системы и ее адаптация к условиям рыночной экономики. "Пенсия". N1. 1997.
3 Здесь и далее, если не оговорено иное, речь идет о трудовых пенсиях по возрасту.
4 А.Мойрер, директор Федеральноно ведомства страхования служащих Германии. Какую систму пенсионного обеспечения выбрать: перераспределительную или накопительную? "Человек и труд". N2. 1997.

Актуарные проблемы системы социального страхования и пенсионного обеспечения

ВАЛЕРИЙ БАСКАКОВ , доктор физико-математических наук, генеральный директор ЗАО "Объединенная актуарная компания"

АЛЕКСАНДР МЕЛЬНИКОВ , доктор физико-математических наук, вице-президент Общества актуариев

Введение
Профессия актуария
Социальное страхование
Обучение и лицензирование
Правовое регулирование

ПРИЛОЖЕНИЕ.
Программа экзамена "Актуарная математика - 1"
Знания и навыки, необходимые для сдачи экзамена

ВВЕДЕНИЕ
Сфера социального страхования занимает ту часть социально-экономической системы страны, где пересекается действие целого ряда демографических, экономических и правовых факторов.
К важнейшим демографическим факторам системы социального страхования относится структура смертности людей и связанный с ней процесс старения населения. Экономические фактoры включают фактическую годовую ставку инвестиционного дохода, уровень инфляции, темпы роста средней заработной платы и ряд других показателей. К правовым факторам относятся особенности национального законодательства в области социального страхования и пенсионного обеспечения. Каждый из этих факторов посвоему важен, и только на основе их корректного и глубокого учета можно сделать правильное представление о стоимости системы социального страхования и ее финансового благополучия в будущем.
При этом ясно, что анализ указанных групп факторов предполагает внимательное изучение размеров и социально-экономического положения того или иного "среза" общества, учета различных аспектов жизни всего населения или только его отдельных социально-демографических групп, а необходимые рекомендации невозможно разработать без совместной деятельности и демографов, и экономистов, и юристов. Но совершенно особую роль во всех этих работах играют актуарии как эксперты по рискам, неопределенностям и финансовой безопасности вообще тех или иных структур и систем.

ПРОФЕССИЯ АКТУАРИЯ

Во многих странах профессия актуария имеет ясно определенные очертания. 1 Например, в Великобритании - это королевская хартия, в ряде других стран - это законы и законодательные акты, а сами актуарные организации имеют монопольное право определения того, кто есть актуарий. Во все времена существования этой профессии ее сущность отождествлялась с экспертизой рисков и неопределенностей в страховании (прежде всего в страховании жизни), а в наше время ввиду глубокого взаимопроникновения страхования и финансов она во все в большей степени наполняется компонентой эксперта по финансовой безопасности.
Само происхождение профессии "актуарий" 2 в современном понимании связано с появлением первых организаций по страхованию жизни, когда появилась потребность в вычислении премий на реальной научной основе. Первая, говоря современным языком, актуарная фирма возникла в Великобритании в 1762 г. В последующие годы потребности рынка определили непрерывный рост количества таких фирм. Логическим завершением этого процесса стало понимание необходимости создания профессиональной организации актуариев. Так появился институт актуариев в Лондоне (1848 г.) и факультет актуариев в Эдинбурге (1856 г.). Их главные задачи формулировались как содействие в развитии теории и практики актуарного дела, в совершенствовании информационного обеспечения актуариев, включая и компоненту статистических данных для квалифицированных расчетов. Тогда же возникло и понимание важности государственных актов о страховании, пенсионном обеспечении, регулирующих и упорядочивающих данную сферу общественных отношений.
Точное происхождение термина "актуарий" до настоящего времени не определено, но, по-видимому, он происходит от латинского "actuarius" - клерк, регистратор, держатель актов. Кстати сказать, в этом узком смысле понималась должность актуария, введенная в России Петром I в 1703 г. Сейчас к актуариям относят тех, кто прошел необходимую университетскую или иную подготовку, сдал экзамены и формально принадлежит к той или иной национальной организации актуариев (например, Институту Актуариев в Великобритании, Японии, Австралии, …, Обществу Актуариев - в США, Канаде, Германии,…, Ассоциации актуариев - в Финляндии, Дании, Франции,… и т.д.).
Эти организации во всех странах, как правило, строятся на сугубо профессиональной основе индивидуального членства. В большой степени благодаря этому обстоятельству они практически везде получили исключительно высокое общественное признание.
В 1895 г. национальные общества Бельгии, Франции, Германии, Великобритании и Соединенных Штатов организовали Международную Ассоциацию Актуариев (IAA), базирующуюся в Брюсселе, которая каждые четыре года проводит свои Конгрессы (очередной, 27-ой Международный Конгресс Актуариев будет проведен с 17 по 22 марта 2002 г. в Cancun, Мексика). Одна из трдиций международных конгрессов актуариев состоит в том, чтобы дать возможность всем национальным обществам информировать актуарное сообщество о своем устройстве, функционировании, злободневных проблемах актуарной науки и практики, представить интересные статистические данные. Конгрессы включают большую научную программу, привлекающую как представителей чистой науки, так и ее приложений.
Традиционная актуарная концепция 3 состоит в подсчете нетто-премий, брутто-премий и технических резервов через средние величины в платежах, связанных со страховыми, пенсионными и иными контрактами. В эпоху же глобального и непрерывного экономического соперничества, когда стираются грани между собственно финансами и собственно страхованием, когда в страхование и социальную экономику вообще проникают значимые финансовые риски, кажущиеся не страхуемыми, актуарная наука и практика должна обогащаться новыми идеями и методами, связанными с хеджированием и инвестированием на базе новых финансовых инструментов (производных ценных бумаг и т.д.). 4 Только так может быть достигнута адекватность профессии актуария новым условиям их деятельности, при этом актуарий должен аккумулировать в себе в процентном отношении математические знания и методы моделирования и расчета рисков (вероятность, статистика, актуарная и финансовая математика, эконометрика) - 50%, знания экономики - 25%, знания законов, информационных систем, профессиональная практика -25%.
Набор этих качеств делает актуариев уникальными профессионалами по финансовой безопасности, позволяющими им проводить адекватную актуарную экспертизу, что крайне важно в наше время, когда принятие неверного решения приводит к крупным экономическим и, как следствие, социальным катаклизмам. Актуарии могут и должны усиливать свою роль, расширяя область услуг, адресованных реальным нуждам работодателей, компаний и клиентов. Для обеспечения такого "квантового" перехода в определении значимости этой профессии необходимо настроить на это систему образования, страховой бизнес, систему пенсионного и социального обеспечения.
Решение указанных задач в современной России осложняется тем, что актуарная наука у нас в стране не развивалась почти 70 лет, т.е. фактически осталась в дореволюционном состоянии. Сложившаяся ситуация имеет вполне определенные исторические корни. Россия имеет давние традиции страхования - первое российское страховое общество было создано еще в 1765 году. Однако фактическое зарождение страхового рынка России относится ко второй половине XIX века, когда в России стали развиваться капиталистические отношения. А уже к концу века сложился весьма развитый (по тем временам) страховой рынок.
Первая мировая война 1914 г. и последовавшие за ней экономические и политические потрясения привели к глубокому кризису всей финансовой системы России и, в частности, к кризису страхового дела, как одного из ее важнейших элементов.
Декрет Совнаркома "Об установлении государственного контроля над всеми видами страхования, кроме социального", подписанный 23 марта 1918 г. В.И. Лениным, стал первым этапом установления в России государственной монополии на страхование, которая продлилась до конца 80-х годов. В этот период страхование фактически было переведено в ранг дополнительного налога на предприятие, страховые тарифы часто назначались исходя из соображений, не связанных с возможными рисками, а решения о необходимости страхования принимались административно-командными методами.
В этих условиях российская актуарная наука (страховая математика) постепенно пришла в забвение, а страховые дисциплины были фактически исключены из учебных программ вузов. По этой причине в настоящее время практически отсутствуют необходимые учебные пособия и преподавательские кадры, а учитывая сугубо прикладной характер актуарной науки, не всегда представляется возможным воспользоваться опытом других стран.
Начало возрождения в России профессии актуария связано с ликвидацией монополии государства в сфере страхования. А второй этап становления этой профессии можно смело отнести к концу 1994 г., когда по инициативе ведущих российских ученых и практиков страхового дела было создано Общество актуариев. В качестве его уставной деятельности была определена постановка серьезной современной системы актуарного образования и формирования соответствующей инфраструктуры актуарной науки и практики.
За пять лет существования Общество актуариев сделало главное - привило широким массам практиков, чиновников и законодателей понимание значимости профессии актуария. Сегодня слова "актуарий", "актуарные расчеты", "актуарное оценивание" и т.п. становятся неотъемлемой частью лексики всех участников страхового рынка и, что имеет особое значение, находят свое отражение в законодательных и нормативных актах. 5 Конечно, это только начало большой, очень ответственной и разноплановой работы, значение которой для всего страхового рынка России трудно переоценить.
СОЦИАЛЬНОЕ СТРАХОВАНИЕ
Особую значимость деятельность актуария приобретает в системе социального страхования. Это обусловлено, прежде всего, самой целью социального страхования и той ролью, которую оно играет в жизни экономически активного населения. 6
Социальное страхование призвано, во-первых, защитить каждого человека от внезапного и недопустимого снижения его уровня жизни, а во-вторых, - способствовать выравниванию (перераспределению) собственного дохода отдельных граждан по различным периодам их жизни.
Для достижения указанных целей международным сообществом в настоящее время предлагаются следующие основные виды социального обеспечения, рекомендованные МОТ в Конвенции N102 (Конвенция о минимальных нормах социального обеспечения) от 1952 г. : 7
медицинская помощь;

пособия по болезни;

пособия по безработице;

пособия по старости;

пособия по случаю трудового увечья или профессионального заболевания;

семейные пособия;

пособия по беременности и родам;

пособия по инвалидности;

пособия по случаю потери кормильца.

Несмотря на разнообразие видов социального страхования, в основе каждого из них лежат следующие два принципа. Во-первых, страховщик объединяет средства многих страхователей, подверженных одному и тому же риску. При этом сам факт объединения средств не устраняет возможности возникновения риска у конкретного страхователя, а всего лишь подменяет связанные с ним случайные, подчас достигающие значительных размеров, финансовые потери - фиксированными и много меньшими по размеру премиями. Так достигается коллективная материальная ответственность и солидарность за индивидуальный риск.
Во-вторых, к страхованию принимаются только предварительно выявленные и учтенные риски, отвечающие следующим условиям:
вероятность наступления страхового случая у одного страхователя не должна сильно зависеть от вероятности наступления страхового случая у другого страхователя. Показательным примером именно такой ситуации, когда один страхователь несет ущерб и одновременно его несут и все остальные, является инфляция. В этом основная причина того, что пенсионное страхование не покрывает инфляционные риски;

значение вероятности наступления страхового случая должно быть существенно меньше единицы. Из этого условия, например, следует, что страховой компании не рекомендуется страховать на случай возникновения проблем со здоровьем лиц, уже имеющих хронические или врожденные заболевания;

значение вероятности наступления страхового случая должно быть известно или предсказуемо, иначе страховщик не может рассчитать размер страховой премии.

Отступление от этих принципов, произошедшее в нашей стране после принятия Народным Комиссариатом Труда Положения о социальном обеспечении трудящихся (31 октября 1918 г.), в соответствии с которым социальное страхование заменялось социальным обеспечением, а все органы, ведающие страхованием, ликвидировались, привело к тому, что социальное страхование утратило страховой характер и стало инструментом перераспределительной политики государства. В сочетании с государственной монопольной собственностью на средства производства это привело к значительному упрощению процедуры расчета страховых тарифов и в конечном итоге к повышению дотационности бюджета системы государственного социального страхования.
Переход России к рыночной экономике предопределил необходимость возврата к актуарным принципам в сфере социального страхования. В период радикальных экономических реформ Правительство пыталось осуществлять трансформацию системы социальной защиты с целью приблизить ее к новым экономическим отношениям. Однако проводимые реформы, по существу, еще не затронули действующего механизма социальной защиты населения. Он попрежнему базируется на изжившей себя системе распределительных отношений и уравнительных принципов, когда страхователи отстранены от управления фондами, размер их страховых взносов не увязан с величиной страховых выплат, уровнем профессионального и социального риска, а также объемом прав и гарантий страхователей и застрахованных. Но в будущем ситуация должна существенно измениться. Некоторый оптимизм внушают Программа пенсионной реформы в Российской Федерации 8 , согласно которой "размер трудовых пенсий предполагается исчислять только исходя из страховых признаков: возраста, страхового стажа, страховых взносов, заработной платы (доходов), с которой уплачиваются страховые взносы, а также пенсионных накоплений (пенсионных резервов), отнесенных на именные накопительные счета застрахованных", Федеральный закон Российской Федерации "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний" 9, в который включены аналогичные положения, а также ряд других принятых Правительством документов.
В указанных документах акцент на взаимосвязь страховых взносов и выплат сделан не случайно. Прежде всего это связано с тем, что строго актуарное соотношение между взносами и пособиями способствует достижению большей социальной справедливости в обществе и нейтрализует у работников мощный стимул к уклонению от уплаты страховых взносов, возникающий всякий раз, когда зависимости между страховыми взносами и выплатами нет или работники ее просто не видят.
Наличие такой взаимосвязи необходимо также и с методической точки зрения. Дело в том, что население страны сильно дифференцированно по ряду социально-демографических факторов, оказывающих непосредственное влияние на вероятность возникновения страхового случая. Наиболее важными из этих факторов являются: пол, возраст, брачный статус, уровень образования, регион проживания и т.д. Если при расчете размера страховых тарифов указанные факторы учитываются некорректно, то это может привести представителей отдельных социально-демографических групп населения к значительным финансовым потерям, а саму систему социального страхования к банкротству. 10
Таким образом, в силу указанных причин размер пособия всегда должен иметь вполне определенное отношение к индивидуальным взносам. Это касается также и тех случаев, когда страхование подразумевает некоторое перераспределение средств между застрахованными.
Расчет страховых тарифов - это только одна из важнейших задач, входящих в круг обязанностей актуария, но далеко не единственная и не самая сложная. Дело в том, что страховщик продает специфический продукт - страховой полис. Определить его стоимость труднее, чем стоимость какого-нибудь промышленного изделия. Причина этого очевидна: стоимость страхового полиса зависит от событий, которые могут произойти в случайное время или не произойти совсем. Следовательно, цена полиса не может быть определена точно, и оценивается, как правило, приближенно. Поэтому у страховщика возникает потребность в периодической проверке обоснованности этой цены, а точнее, в проверке соответствия резервов 11 принятым обязательствам и наличия активов на их покрытие. Целью таких мероприятий является разработка рекомендаций по поддержанию платежеспособности компании на уровне, достаточном для обеспечения практически полной гарантии выполнения взятых на себя обязательств к любому моменту времени. Это весьма ответственная и высококвалифицированная работа, от качества выполнения которой во многом зависит социальная стабильность общества, особенно в тех случаях, когда это касается системы пенсионного или социального страхования. Поэтому в основу такого рода работы должен быть положен надежный актуарный менеджмент.
В современной России в силу указанных выше причин ситуация на рынке актуарных услуг весьма неоднозначная. С одной стороны, государственные внебюджетные фонды (пенсионный фонд, фонд социального страхования и фонд обязательного медицинского страхования) так или иначе, но переводятся на указанные выше принципы страхового функционирования. Кроме того, имеется достаточно большое количество частных страховых компаний и пенсионных фондов, осуществляющих добровольное социальное страхование граждан. Следовательно, вместе со страховым рынком активно формируется и рынок актуарных услуг, что предопределяет объективную потребность в актуариях и в актуарных расчетах в будущем.
С другой стороны, уже сегодня актуарные расчеты тарифов и резервов в обязательном порядке проводят страховые компании и негосударственные пенсионные фонды при получении лицензии, а также производится ежегодное актуарное оценивание 12 деятельности НПФ. Однако не редко данные работы выполняют случайные люди, без должного участия и контроля со стороны государства.
Рассмотрим некоторые проблемы, решение которых будет способствовать становлению в России полноценной профессии актуария. При этом надо иметь в виду, что перечень задач, их приоритетность и особенно предлагаемые способы решения будут зависеть от того, с позиции каких групп участников страхового рынка эта проблема рассматривается. Попытаемся, насколько это возможно, рассмотреть проблему развития рынка актуарных услуг с точки зрения государства, как гаранта социальной стабильности в обществе. Для этого выделим два крупных блока: во-первых, кадровый, а во-вторых, правовой. Конечно, такое деление обсуждаемой проблемы весьма условно, но оно позволит сделать дальнейший анализ более структурированным.

ОБУЧЕНИЕ И ЛИЦЕНЗИРОВАНИЕ

Современная кадровая политика в отношении актуариев, по нашему мнению, должна быть направлена на решение двух, на первый взгляд, взаимоисключающих задач. Во-первых, необходимо в самое ближайшее время насытить рынок (не только столичный) специалистами, владеющими основными приемами и методами проведения актуарных расчетов и способных к дальнейшему совершенствованию своего мастерства. Во-вторых, не допустить появления на страховом рынке псевдоспециалистов, которые своими непрофессиональными действиями могут его дестабилизировать и тем самым дискредитировать весьма почитаемую за рубежом профессию актуария.
В мировой практике такого рода задачи традиционно решаются профессиональными организациями актуариев, о которых мы уже упоминали выше.Например, в Великобритании 13 подготовкой кадров актуариев ведает Институт (или Факультет - Шотландское общество) актуариев. Обучение в Институте, как правило, проводится без отрыва от производства, а студентами, в основном, являются имеющие высшее образование сотрудники страховых компаний, пенсионных фондов и других организаций, так или иначе свзанных со страховым бизнесом. Такая практика обусловлена тем, что профессия актуария сугубо практическая, а отсюда повышенные требования к опыту практической работы студентов: действительным членом Института актуариев (так называемым Fellow member) становится только сдавший экзамены по всем восьми предметам и имеющий трехлетний стаж практической работы под руководством опытного актуария. При отсутствии необходимого опыта практической работы можно претендовать только на звание ассоциированного члена (Associated member).
Институт актуариев открывает широкие перспективы профессионального роста для своих членов. Дело в том, что национальным страховым законодательством Великобритании разрешается занимать наиболее ответственные, а следовательно, наиболее оплачиваемые и престижные должности только действительным членам Института (Факультета) актуариев. Такой долностью, например, является должность назначенного актуария.
По действующему страховому законодательству каждая страховая компания назначает актуария, который готовит годовой отчет для ее директора. В своем отчете актуарий оценивает обязательства компании и подтверждает ее платежеспособность. Годовые отчеты назначенных актуариев, включая описание использованных методов и сделанных предположений, передаются в надзорный орган (Департамент промышленности и торговли). Это позволяет Департаменту следить за финансовым состоянием компаний без прямого вмешательства в их работу. 14
Составление ежегодных финансовых отчетов являются основной, но далеко не единственной обязанностью назначенных актуариев. Они имеют обязательства перед Департаментом, дирекцией компании и полисодержателями. Назначенный актуарий должен периодически осуществлять оценку финансового состояния компании, включая оценку долгосрочных обязательств и размера резервов, необходимых для их покрытия; оценивать возможные финансовые последствия действий дирекции, управляющих и полисодержателей (предполагается, что его мнение спрашивают на ранних стадиях реализации всех значительных проектов) и решать другие задачи.
Таким образом, в Великобритании, как и во многих других странах, на актуариев возложен достаточно широкий спектр обязанностей в области финансового управления страховых компаний или пенсионных фондов. Но назначенные актуарии решают только часть из этих задач, как правило, это задачи, выполнение которых требует наличия специального разрешения или лицензии. Другую, может быть, менее ответственную, но, несомненно, большую по объему работу выполняют ассоциированные члены и студенты Института актуариев.
Но вернемся в Россию. По-видимому, сегодня ни у кого не вызовет возражения следующий тезис. Проблема подготовки национальных кадров актуариев должна решаться на основе всестороннего учета международного опыта, как в части организации процесса обучения, так и в части его методического обеспечения. Практически это означает, что основная нагрузка по подготовке кадров актуариев должна лечь на их профессиональное объединение - Общество актуариев. Эта проблема упрощается тем, что в Обществе актуариев подобная работа уже проводится.
Правлением Общества актуариев принято решение 15 о том, что в целях повышения квалификационного уровня российских актуариев Общество актуариев приступает к реализации собственной программы актуарного образования. Программа разработана с учетом общемировой тенденции по унификации актуарного образования. В качестве основы при разработке программы использовались рекомендации Европейского Союза и Международного актуарного форума.
Принят следующий перечень актуарных экзаменов: 16
Актуарная математика -1.

Актуарная математика -2.

Теория риска.

Экономика и финансы.

Страхование жизни.

Пенсионное страхование.

Страхование имущества и ответственности.

Инвестиции.

Первые четыре экзамена посвящены, в основном, техническим вопросам, а вторые - более общим (смысловым) вопросам работы актуариев в основных областях их деятельности.
Здесь как раз и возникает отмеченная выше проблема необходимости совмещения быстрого и качественного обучения актуариев. Дело в том, что программа экзаменов столь широка, а требования к уровню овладения предметом столь высоки, что объективно на подготовку и сдачу всех экзаменов Общества актуариев должно уйти несколько лет, по истечении которых можно будет констатировать появление в России актуариев мирового уровня. Однако реалии нашей жизни таковы, что у нас уже нет этих "нескольких лет", а практическая потребность в актуариях, и особенно сертифицированных 17, сегодня высокая.
В этих условиях неоднократно предпринимались попытки "решить" проблему быстро. Наиболее показательным из мероприятий такого рода явились краткосрочные (двухнедельные!) курсы по подготовки сертифицированных актуариев для негосударственных пенсионных фондов, организованные при участии Инспекции НПФ в 1998 г. Сделаем критический разбор указанного мероприятия и с учетом этого попытаемся выработать компромиссное решение задачи ускоренной подготовки высококвалифицированных актуариев.
Самая главная проблема подобных курсов состоит в том, что краткосрочные курсы не решают и не могут в принципе решить задачу подготовки кадров актуариев. Они лишь создают видимость ее решения, загоняя все связанные с этим проблемы глубоко внутрь и усиливая их возможные негативные последствия. В рассматриваемом случае ситуация усугубилась еще и тем, что все это действие происходило под эгидой государственного органа - Инспекции НПФ. И, по-видимому, не вызвало своевременной критики со стороны специалистов, а причины для этого были.
Например, эти курсы изначально не предусматривали механизма повышения квалификации "сертифицированных" актуариев и по этой причине уже изначально были бесперспективными. Кроме того, они явились первой (пусть даже не осознанной) попыткой "растащить" профессию актуария по различным секторам страхового рынка. Следуя такой логике, каждое ведомство должно самостоятельно, по собственным программам готовить для себя совершенно особых актуариев - отдельно для государственного пенсионного фонда, отдельно для фонда социального страхования, отдельно для страховых компаний, осуществляющих страхование жизни, и т.д. Кто выиграет от столь узкой специализации актуариев - неизвестно, а проиграть могут практически все.
С учетом сделанных замечаний, а также нашего опыта преподавательской и практической работы на страховом рынке можно рекомендовать следующие общие принципы подготовки кадров актуариев и процедуру их лицензирования.
Прежде всего, отметим, что, с точки зрения государства, важнейшей задачей является подготовка сертифицированных актуариев, имеющих государственную лицензию. Это связано с тем, что только этой группе актуариев государство может доверить работу, от качества выполнения которой зависит социальная стабильность общества. Например, сегодня такими актуариями являются независимые актуарии, определенные законом "О негосударственных фондах", а в перспективе к этой группе, возможно, присоединятся актуарии, по статусу аналогичные английским назначенным актуариям.
Выше отмечалось, что подготовка актуария - это весьма длительный процесс, а поэтому на рынке всегда будут присутствовать актуарии с разной квалификацией. При этом важно согласовать процесс обучения и лицензирования таким образом, чтобы актуарии только высшей квалификации могли претендовать на получение государственной лицензии. Если воспользоваться изложенным выше опытом развитых стран, то это можно обеспечить, например, законодательно передав подготовку кадров актуариев в ведение Общества актуариев. Но, учитывая нынешние российские реалии, сегодня вопрос скорее стоит не о передаче, а о признании такого права за Обществом, по факту его свершения.
Заметим, что практически все решения, касающиеся общей подготовки актуариев, в принципе, могут приниматься Обществом актуариев самостоятельно (такой была практика, по крайней мере, до последнего времени). Соответствующие постановления государственных органов необходимы лишь для признания системы квалификации актуариев, подготовленных Обществом и использования ее в процедуре выдачи государственной лицензии на право проведения актуарных работ, требующих по действующему законодательству наличия такой лицензии. Однако понятно, что если государство в лице заинтересованных министерств и ведомств (в первую очередь, это Минтруд, Минфин, Пенсионный фонд России, а также государственные внебюджетные фонды социального и обязательного медицинского страхования) не будет каким-то образом участвовать в организованной Обществом актуариев системе подготовки кадров актуариев, то в будущем могут возникнуть проблемы в признании им этой системы. Для того, чтобы избежать такого рода проблем, на наш взгляд, необходимо предпринять следующее совместные шаги:
согласовать перечень и программы экзаменов Общества актуариев со всеми заинтересованными сторонами (в первую очередь здесь необходимо обратить внимание на то, чтобы объем знаний, который получит сдавший экзамены член Общества актуариев, был достаточным для последующего получения государственной лицензии);

подготовить и издать учебные пособия по каждому предмету, по которому будет приниматься экзамен; 18

создать аккредитованные учебные центры на базе ведущих университетов страны для заочного обучения актуариев. Некоторые из них уже действуют - это "Головной научно-учебный центр по страхованию технических и промышленных рисков", созданный при МГТУ им. Н.Э. Баумана с участием Общества актуариев и ЗАО "Объединенная актуарная компания" 19, а также Научно-исследовательский актуарно-финансовый центр, созданный по распоряжению Правительства РФ 20;

сформировать экзаменационную комиссию из членов Общества актуариев, с привлечением ведущих ученых, практиков, преподавателей и представителей заинтересованных министерств и ведомств 21 и организовать проведение открытых, демократичных экзаменов.

Таким образом, многие задачи Общества по подготовки кадров актуариев уже выполнены или находятся в стадии выполнения. Однако еще не все организационные моменты проработаны до конца, поэтому ряд предлагаемых нами решений не является официальной точкой зрения Общества актуариев и/или требует согласования со всеми заинтересованными сторонами.
Одной из ключевых организационных проблем является проблема статуса членства в Обществе актуариев. На наш взгляд, самым простым и естественным решением этой проблемы может стать дифференциация членов Общества по их квалификации, то есть формально - по количеству сданных экзаменов. Наивысшую квалификацию по определенному профилю деятельности (например, пенсионное страхование, страхование жизни, страхование имущества и ответственности или инвестиции) приобретает человек, сдавший, по крайней мере, пять экзаменов: первые четыре - обязательные, а пятый - профилирующий, по выбору из оставшихся четырех. Одновременно с этим он становится действительным членом Общества актуариев 22 и приобретает право на получение государственной лицензии по направлению профилирующего экзамена.
Процедура получения государственной лицензии может быть самой обычной, но важно, чтобы по закону к ней допускались только действительные члены Общества актуариев по соответствующему профилю. Это, во-первых, позволит снизить нагрузку на лицензионный орган 23 ввиду того, что при выдаче лицензии отпадает необходимость экзаменовать претендента на предмет владения актуарной техникой (соответствующие дисциплины он сдаст, прежде чем станет действительным членом Общества актуариев и будет допущен до лицензирования), а сосредоточить внимание на вопросах правового регулирования и нормативного обеспечения заданного вида страховой деятельности.
Во-вторых, это будет способствовать дополнительной защите рынка актуарных услуг от случайных и непрофессиональных лиц, так как многократно увеличивает количество этапов отбора претендентов на получение лицензии, а также существенно растягивает этот процесс во времени.
Однако не стоит обольщаться. Как и все в этом мире, предлагаемая схема организации системы актуарного образования имеет две стороны: хорошую и плохую. Хорошую сторону этой процедуры мы уже отметили, остается только сослаться на сто пятидесятилетний западный опыт, подтверждающий ее рациональность. Недостаток предложенной системы актуарного образования органично вытекает из ее достоинств, а именно: высокая продолжительность процесса обучения может оказаться основным сдерживающим фактором применения этой системы в России, если не будут найдены приемлемые компромиссы.
На наш взгляд, необходимый компромисс между продолжительностью и качеством актуарного образования может быть получен, если в переходный период (который может продлиться несколько лет) предоставить право получать государственную лицензию членам Общества актуариев, сдавшим часть актуарных экзаменов. Например, можно установить следующий порядок: до 2001 г. право на получение государственной лицензии сроком на 1-2 года предоставляется лицам, сдавшим не менее одного актуарного экзамена; до 2002 г. - сдавшим не менее двух экзаменов; до 2003 г. - сдавшим не менее трех экзаменов и т.д. Таким образом, уже к 2005 г. в России будет создана система 24, дающая полноценное, соответствующее мировым стандартам актуарное образование.
ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
При рассмотрении вопросов обучения и лицензирования актуариев мы неоднократно касались и вопросов правового регулирования этой деятельности. Поэтому ниже остановимся только на тех правовых проблемах, которые оказались недостаточно освященными или не рассмотренными вовсе.
Прежде всего, напомним, что актуарный и страховой рынки тесно интегрированы и не могут рассматриваться изолированно друг от друга. Это касается большинства сторон указанных видов деятельности, и правовая сторона здесь не является исключением. По этой причине разработке законодательных и нормативных актов по страхованию вообще, а по социальному страхованию и пенсионному обеспечению особенно, должна предшествовать (там, где это необходимо) актуарная проработка регламентируемых этими законами страховых технологий и разработка соответствующего методического актуарного обеспечения с тем, чтобы им не противоречили тексты принимаемых законов и других нормативных документов.
Несоблюдение при разработке страхового законодательства указанной выше последовательности действий приводит к определенным "казусам", ряд из которых может быть легко обнаружен при внимательном изучении действующего страхового законодательства. Например, Федеральным законом "О негосударственных пенсионных фондах" дается весьма противоречивое определение важнейшего для финансовой стабильности любой страховой организации понятия "резерва", несоответствующее аналогичному понятию, используемому в мире. Без сомнения, это пока еще не самая страшная ошибка. Мы надеемся, что при разработке соответствующих подзаконных актов, и, в частности, в Приказе Главного Инспектора Инспекции НПФ "Об утверждении нормативного размера пенсионных резервов", процедура резервирования будет как-то приведена в соответствие с международной актуарной практикой. Но то, что нам еще долгие годы предстоит использовать понятия и терминологию, отличные от общепринятых в страховом сообществе, также не вызывает сомнений.
Таким образом, важнейшей задачей сегодня является создание правовых условий для обязательного привлечение актуариев на все этапы процесса разработки и внедрения страхового законодательства и соответствующих подзаконных нормативных актов. Такая практика будет способствовать повышению качества вновь разрабатываемых документов и, как следствие этого, окажет благоприятное воздействие на стабилизацию всего страхового рынка. Кроме того, можно надеяться, что это ускорит процесс становления в России полноценной профессии актуария, а также будет способствовать повышению авторитета профессии актуария среди всех операторов страхового рынка.
Здесь же следует отметить, что сфера деятельности современных западных актуариев не ограничивается страхованием как таковым. Например, в Великобритании законодательством 25 о браке и семье предусматривается привлечение актуариев для расчета прав супругов, связанных с их участием в пенсионных схемах, при разводе; законом о финансовых услугах 26 регулируются вопросы оказания финансовых услуг населению, в том числе консультационных и т.д. Без сомнения, схожие проблемы имеются и в России. Причем некоторых из них уже сегодня активно обсуждаются в средствах массовой информации 27, а другие находятся только в стадии осмысления, но в любом случае их эффективное решение потребует участия актуариев, которое должно регламентироваться соответствующими правовыми нормами. Поэтому юристам, особенно в области гражданского и трудового права, следует более внимательно отнестись к работе актуариев и в своей законотворческой деятельности смелей привлекать актуариев в качестве экспертов по различным финансовым рискам, с которыми граждане сталкиваются в быту и на работе.
В качестве заключения следует отметить, что только комплексное решение указанных выше правовых и организационных проблем позволит создать в России эффективную систему социального страхования и сделать ее привлекательной для частных инвесторов.

ПРИЛОЖЕНИЕ ПРОГРАММА ЭКЗАМЕНА "АКТУАРНАЯ МАТЕМАТИКА - 1" (28)

Цель экзамена
Целью экзамена является подтверждение знаний и навыков по базовым концепциям и методам актуарной математики, основным моделям страхования жизни и пенсий, технике дисконтированных денежных потоков, позволяющим решать основные задачи актуарного обеспечения страхования жизни и аннуитетов (пенсий).
Программа экзамена
1. Элементы финансовой математики
o 1.1 Процент, дисконт и ставка дисконтирования. Простой, сложный, переменный процент. Эффективная ставка процента. Номинальная ставка процента.
o 1.2 Непрерывное начисление процентов.
o 1.3 Анализ детерминированных финансовых потоков. Накопленная, приведенная и современная стоимость.
o 1.4 Методы вычисления процентной ставки: усреднение по стоимости, усреднение по времени. Учет инфляции.
o 1.5 Расчет финансовых рент.
2. Модели дожития и таблицы смертности.
o 2.1. Продолжительность жизни и продолжительность оставшейся жизни как случайные величины.
o 2.2. Плотность распределения продолжительности оставшейся жизни.
o 2.3. Выражения для вероятностей смерти и дожития.
o 2.4. Моменты распределения продолжительности оставшейся жизни.
o 2.5. Интенсивность (сила) смертности.
o 2.6. Таблицы смертности. Вероятностная и детерминистическая интерпретации.
o 2.7. Селективные таблицы смертности.
o 2.8. Аппроксимация смертности для дробных возрастов.
o 2.9. Аналитические законы смертности. Законы Гомпертца и Мэйкхема.
3. Вычисление приведенных стоимостей в страховании жизни.
o 3.1 Приведенная стоимость случайного финансового потока.
o 3.2 Понятие ожидаемой приведенной стоимости потока платежей.
o 3.3. Коммутационные числа.
o 3.4. Вычисление приведенных стоимостей аннуитетов, выплат по смерти и дожитию.
4. Вычисление премий.
o 4.1. Принцип эквивалентности обязательств. Уравнение баланса.
o 4.2. Нетто - премии.
o 4.3. Нагрузка как учет издержек страховщика. Структура нагрузки.
o 4.4. Брутто-премии.
o 4.5. Бонусы.
o 4.6. Расчет страховых премий для лиц повышенного риска.
5. Вычисление резервов.
o 5.1. Понятие математического резерва.
o 5.2 Проспективный и ретроспективный методы расчета резерва.
o 5.3. Нетто-резерв.
o 5.4 Резервы с учетом издержек. Брутто-резерв. Цильмеризация.
o 5.5. Актуарный базис для расчета резервов. Условия эквивалентности ретроспективного и проспективного методов расчета резерва.
o 5.6. Резерв при страховании жизни, предусматривающем участие страхователя в прибыли страховщика.
o 5.7. Рекуррентные соотношения для резервов. Прибыль от операций по страхованию жизни. Источники и методы оценки.
6. Расторжение договора и изменение условий договора страхования
o 6.1 Понятие выкупной суммы.
o 6.2 Соотношение между выкупной суммой и математическим резервом.
o 6.3. Методы перерасчета обязательств при изменении условий договора.
o 6.4. Оплаченный полис.
7. Моделирование финансовых потоков. Тестирование доходности
o 7.1 Принципы выбора базисов для расчета тарифов, резервов и моделирования финансовых потоков.
o 7.2. Расчет финансовых потоков.
o 7.3. Профиль прибыли. Расчет приведенной стоимости прибыли.
o 7.4. Использование модели финансовых потоков для тарификации и резервирования.
o 7.5. Влияние резервного базиса на профиль прибыли.
8. Система международных актуарных обозначений.

ЗНАНИЯ И НАВЫКИ, НЕОБХОДИМЫЕ ДЛЯ СДАЧИ ЭКЗАМЕНА

Сдающий экзамен актуарий должен:
a. Понимать суть актуарной работы и уметь использовать обобщенные модели денежных потоков для описания различных видов финансовой деятельности.
b. Понимать и уметь применять основные понятия и методы теории вероятностей и математической статистики.
c. Уметь учитывать в практических задачах изменение стоимости денег во времени, используя теорию простого и сложного процентов.
d. Рассчитывать современную или накопленную стоимость потока платежей (постоянного и переменного размера), уметь учитывать инфляцию.
e. Уметь определять норму доходности при разной частоте начисления процентов.
f. Знать основные формулы теории сложных процентов.
g. Решать задачи с использованием теории сложного процента. Составлять и решать уравнения баланса ( стоимости) для заданного уровня доходности (в том числе с учетом инфляции).
h. Уметь применять технику дисконтированных денежных потоков для оценки инвестиционного (финансового) проекта.
i. Знать и уметь применять элементарные стохастические модели процентной ставки.
j. Знать основные показатели таблицы смертности: годовая вероятность смерти, вероятность дожития, ожидаемая продолжительность оставшейся жизни, интенсивность смертности и т.д.
k. Вычислять современные и аккумулированные стоимости потока платежей, в том числе с возрастающими или убывающими размерами платежей с использованием постоянной нормы доходности и вероятности платежа.
l. Анализировать и решать проблемы с использованием уравнения баланса с учетом вероятностей осуществления платежей, рассчитанных на основании таблицы смертности.
m. Знать и уметь использовать формулы для современных стоимостей страхового аннуитета, выплат по смерти и дожитию, в том числе с использованием селективных таблиц смертности.
n. Знать соотношения между современными стоимостями аннуитетов и выплат по смешанному или пожизненному страхованию.
o. Оценивать величину обязательств по стандартным контрактам страхования жизни и пенсий (аннуитетов) как в терминах текущей стоимости, так и в терминах современной стоимости. Использовать эти оценки для вычисления тарифов, резервов, выкупных сумм и условий досрочного расторжения договоров.
p. Уметь определять источники и размер прибыли в течение срока страхования. Знать зависимость финансовых показателей от соотношения между базисом, использованным для расчета тарифов, и базисом, использованным для расчета резервов.

1 Buhlman H. The Actuary // Insurance: Mathematics and Economics, 1992, v. 11, pp. 83-86
2 Мельников А.В. Профессия - актуарий // Страховое ревю, 1995, N 2, с. 45-46
3 Borch K. Ends and Means in Actuarial Science // Quarterly Letter from the Algemeine Reinsurance Companies, 1964, v. 2, pp. 28-38
4 Kuys P.H.M. The Actuary. From Academic to Professional // Insurance: Mathematics and Economics, 1992, v. 11, pp. 91-96
5 Например, Федеральным законом "О негосударственных пенсионных фондах" вводится понятие "независимый актуарий" и регламентируется порядок и периодичность актуарного оценивания деятельности негосударственных пенсионных фондов; Федеральной программой "Развитие национальной системы страхования в Российской Федерации в 1998-2000 гг." предусмотрено ускорить создание института актуариев с учетом выработанных международной практикой критериев, определить порядок аттестации и лицензирования актуариев и т.д.
6 В настоящей работе мы не касаемся социальной помощи, которая оказывается определенным категориям нуждающихся за счет государственных и местных бюджетов.
7 Международная организация труда. Конвенции и рекомендации. 1919 - 1956, том 1. - Женева: МБТ, 1991. - 1160 с.
8 Программа одобрена постановлением Правительства Российской Федерации от 20 мая 1998 г. N 463
9 Подписан Президентом России 24 июля 1998 г.
10 Баскаков В.Н., Баскакова М.Е. О пенсиях для мужчин и женщин: социальные аспекты пенсионной реформы. - М.: Московский философский фонд, 1998. - 200 с.
11 В соответствии с международной практикой проспективный резерв определяется как разница между ожидаемой современной стоимостью будущих расходов и ожидаемой современной стоимостью будущих доходов. Фактически он равен сумме средств, которые страховщик должен иметь в настоящий момент, чтобы при осторожном инвестировании покрыть взятые по полису обязательства с учетом будущих взносов.
12 В соответствии с Федеральным законом "О негосударственных пенсионных фондах" ежегодно проводится с 1998 г.
13 Например, ст.96 Закона о страховых компаниях 1982 г. (Insurance company Act 1982) определяет актуария как лицо, имеющее определенную квалификацию. Страховым Регулированием 1983 г., на основании этого закона, актуарий определен уже как "действительный член Института (Факультета) актуариев, достигший возраста 30 лет".
14 Для того чтобы Департамент мог положиться на высказанное в отчете мнение назначенного актуария, законодательно установлены весьма строгие правила на ставки премий, условия полисов, способы создания резервов и т.д.
15 Решение принято на заседании Правления от 5 августа 1998 г.
16 Программа первого экзамена приведена в Приложении
17 Федеральным законом "О негосударственных пенсионных фондах" предусмотрено, что ежегодное актуарное оценивание результатов деятельности фондов осуществляют независимые актуарии, имеющие соответствующее разрешение (лицензию).
18 В настоящее время Обществом актуариев подготовлено учебное пособие по курсу "Актуарная математика-1". В его основу положен соответствующий учебник Института актуариев Великобритании. Это пособие максимально приспособлено для самостоятельного обучения, написано простым, ясным языком и содержит большое количество упражнений с подробными решениями. Ведется работа над учебными пособиями и по другим предметам.
19 Баскаков В.Н., Карташов Г.Д., Новиков В.В. Готовь сани летом, а страхователя в институте // Надежность и контроль качества, 1998, N 11, С.49-52.
20 Финансовая математика и ее применение // Консультант, 1994, N 6, С. 174-178.
21 Уже сегодня в состав правления Общества актуариев включены представители Минтруда, Минфина и Пенсионного фонда России. Ведутся переговоры и с другими заинтересованными ведомствами.
22 Возможно, в дальнейшем будет введено дополнительное требование к стажу практи-ческой работы и возрасту действительного члена Общества актуариев.
23 По нашему глубокому убеждению, лицензионный орган должен быть государственным и, самое главное, межведомственным. Причину этого легко понять из следующего примера.
В настоящее время пенсионное страхование осуществляют и курируют Пенсионный фонд России (государственное пенсионное страхование), Минтруд (негосударственное пенсионное страхование, через НПФ и государственное пенсионное страхование), Минфин (негосударственное пенсионное страхование, через страховые компании). В перспективе к ним присоединится Фонд социального страхования, если в его ведение передадут пенсии по инвалидности. Так какое из четырех названных ведомств должно лицензировать актуарную деятельность в сфере пенсионного страхования? А может быть, следует позволить каждому ведомству выдавать собственную лицензию? Ответы на поставленные вопрос, по нашему мнению, очевидны.Вернуться
24 Приведенные в этом примере сроки весьма условны. Но если предлагаемая система будет принята, то потребуется их тщательное обоснование и уточнение.
25 The Matrimonial Causes Act 1973 and Family Law (Scotland) Act 1985
26 Financial Services Act 1980
27 Баскакова М.Е. Развод по-российски // Социальная защита (Пенсионное обеспечение), 1999, N 5(86), С.3-6
28 За дополнительной информацией просьба обращаться в правление Общества актуариев - факс.(095)939-24-91.

О реализации пенсионной реформы в части профессиональных пенсий

МАКСИМ КАРАГОДИН , кандидат экономических наук, заместитель руководителя департамента Министерства экономики Российской Федерации

Одной из центральных проблем действующей системы пенсионного обеспечения является широкий круг пенсионных льгот, связанных с неблагоприятными условиями труда и работой в районах Крайнего Севера. Досрочную пенсию по указанным причинам получают почти четвертая часть всех пенсионеров. Основанием для установления льготных пенсий по условиям труда является принадлежность работника к профессии, включенной в списки, дающие право на досрочный выход на пенсию. В настоящее время насчитывается около 1700 наименований профессий и должностей, дающих право на получение льготных пенсий. Почти 60% рабочих мест, дающих право на льготную пенсию, приходится на металлургию, машиностроение, химическую и нефтехимическую промышленность. При этом, по оценкам экспертов, до 30% включенных в списки рабочих мест могут иметь относительно нормальные условия труда.
Существование широкой сферы льготного пенсионного обеспечения увеличивает круг получателей пенсионных выплат и приводит к отвлечению на эти цели финансовых ресурсов Пенсионного фонда Российской Федерации, что неблагоприятно сказывается на общем уровне пенсионного обеспечения.
Программой пенсионной реформы предусматривается трансформировать досрочные пенсии, назначаемые в связи с неблагоприятными условиями труда, в профессиональные пенсии.
Поскольку условиями пенсионной реформы предусматривается установление дифференцированных по группам работников тарифов дополнительных страховых взносов в профессиональные пенсионные системы, размеры уплачиваемых предприятиями взносов будут существенно отличаться в зависимости от числа льготников в общей численности работников, продолжительности периода уплаты ими взносов (специального страхового стажа) и периода выплаты им пенсий из профессиональной пенсионной системы.
В связи с этим представляется целесообразным провести оценку ожидаемых размеров расходов предприятий различных отраслей по уплате дополнительных страховых взносов, проанализировать с точки зрения финансового положения предприятий и отраслей реальность их участия в обязательных профессиональных пенсионных системах и подготовить предложения о предельной величине тарифов дополнительных страховых взносов.
Взносы работодателей в профессиональные пенсионные системы предлагается относить к затратам на производство продукции (работ, услуг), а также установить льготы в части налогообложения инвестиционного дохода.
В связи с этим в числе анализируемых проблем следовало бы также рассмотреть вопрос о целесообразности отнесения дополнительных страховых взносов на затраты на производство продукции, о возможных альтернативных источниках финансирования обязательного профессионального пенсионного страхования.
Необходимым условием успешной реализации положений Программы пенсионной реформы о переходе к обязательным профессиональным пенсионным системам является анализ текущей ситуации, сложившейся на предприятиях различных отраслей. С этой целью проведена предварительная оценка готовности ряда предприятий к указанному переходу.
Проведенная оценка исходила из условий введения профессиональных пенсионных систем, определенных соответствующими положениями Программы. Программой предусматривается изменить действующий порядок назначения льготных пенсий по старости до достижения общеустановленного пенсионного возраста. В этих целях предлагается перевести досрочные пенсии в сферу профессиональных пенсионных систем, сохранив при этом их обязательный характер. Намечается, что выплата пенсий профессиональными пенсионными системами в рамках обязательного страхования будет осуществляться с момента назначения пенсий на льготных основаниях до достижения пенсионером общеустановленного пенсионного возраста. Причем работник или его наследники имеют право собственности на пенсионные накопления.
Перевод в профессиональные пенсионные системы должен коснуться граждан, не успевших приобрести право на досрочную пенсию в соответствии с действующим законодательством. Работники, имеющие к началу реформы льготных пенсий специальный стаж, необходимый для назначения досрочной пенсии, должны остаться в рамках системы, финансируемой за счет Пенсионного фонда Российской Федерации.
Профессиональные пенсионные системы предполагается сформировать на основе негосударственных пенсионных фондов, уполномоченных осуществлять обязательное пенсионное страхование на накопительных принципах за счет средств работодателей.
Работодатель должен будет уплачивать за каждого застрахованного в профессиональной пенсионной системе страховые взносы по дополнительному тарифу (к тарифу, уплачиваемому в Пенсионный фонд Российской Федерации). При этом указанный тариф предполагается дифференцировать.
Для проведения оценки дополнительных расходов были отобраны предприятия, имеющие значительный удельный вес льготных рабочих мест. При этом уровень заработной платы работников указанных предприятий мог быть как выше, так и ниже среднеотраслевого. Форма исходных данных, использованных для расчетов содержала показатели списочной численности населения, фонда оплаты труда, среднемесячной заработной платы, числа льготных рабочих мест с выделением списков N 1 и 2.
На основе указанных данных и норм действующего законодательства были определены дополнительные расходы, связанные с установлением дополнительного тарифа страховых взносов за льготные рабочие места. Расчет дополнительных расходов осуществлялся по группам работников, имеющих одинаковые условия досрочного пенсионного обеспечения (специальный стаж и период выплаты досрочной пенсии). Размер тарифов определялся в процентах к общему фонду оплаты труда и к фонду оплаты труда работников, занятых на льготных рабочих местах.
Согласно статистическим данным, доля работников, занятых на рабочих местах, дающих право на льготное пенсионное обеспечение, составляет в целом по промышленности около 18% от их общей численности. Указанные данные дифференцируются по отраслям промышленности. Наиболее высок удельный вес льготников на предприятиях угольной промышленности, черной металлургии, химической и нефтехимической промышленности - более 40%.
Доля льготников является одним из решающих факторов в определении размера затрат работодателя на уплату дополнительных страховых взносов в профессиональные пенсионные системы. Если в среднем по промышленности сумма дополнительных взносов в расчете на одного работника составляет 18,6 рубля в месяц, то в угольной, химической и нефтехимической промышленности 54-58 рублей в месяц, а в металлургии - 45-48 рублей в месяц.
Уровень дополнительной налоговой нагрузки на фонд оплаты труда в связи с установлением указанных взносов зависит не только от абсолютного размера их суммы, но и от дифференциации отраслей по размеру среднемесячной заработной платы работников. В целом по промышленности среднемесячная заработная плата составляет 1133 рубля. При этом ее размер колеблется от 503 рублей в месяц до 3974 рублей в месяц, а по отраслям, имеющим удельный вес льготников более 20%, - от 714 до 3974 рублей в месяц.
Влияние удельного веса льготников и уровня заработной платы работников на величину дополнительной налоговой нагрузки на фонд заработной платы еще более существенно по отдельным предприятиям. Так, если в среднем по черной металлургии доля льготников находится на уровне 42% от общей численности работников, то на челябинском электрометаллургическом комбинате их удельный вес составляет около 49%, а в акционерном обществе Московский металлургический завод "Серп и молот" - около 58%. Соответственно при увеличении среднеотраслевой налоговой нагрузки на фонд заработной платы на 3,6% налоговое бремя на фонд заработной платы по указанным предприятиям может возрасти на 4,2-5,0%.
Еще более существенно отличается ситуация на отдельных предприятиях от среднеотраслевой в угольной промышленности. В целом по отрасли доля льготников составляет около 47%, а дополнительные взносы - 3,1% к фонду оплаты труда. При этом на шахте "Подмосковная" АО "Тулауголь" численность работников, имеющих профессии, включенные в списки N 1 и 2, составляет 87,5% от среднесписочной численности, а дополнительная налоговая нагрузка на фонд заработной платы - 13,3%.
В машиностроении дополнительная налоговая нагрузка на фонд оплаты труда по АО "Брянский машиностроительный завод" составит 3,4% при среднеотраслевой - 1,4%. В энергетике при росте средней по отрасли нагрузки на 0,8% в связи с высоким удельным весом льготников в атомной энергетике (более 60-76%) на Смоленской АЭС она увеличится на 5,4%, а на Курской АЭС - на 5,3%.
Что касается химической промышленности, то высокий среднеотраслевой уровень дополнительной налоговой нагрузки может быть превышен на отдельных предприятиях в два и более раз. По ОАО "Азот", например, он составит более 15% к общему фонду заработной платы. Это обусловлено тем, что доля льготников превышает 63%, а средняя зарплата составляет только 66,6% от среднеотраслевой.
Рост налоговой нагрузки на заработную плату может оказаться еще более высоким, если размер инвестиционного дохода, что весьма вероятно, окажется ниже принятого в расчетах уровня.
Финансово-экономическое положение большинства предприятий не дает оснований для повышения налоговой нагрузки на фонд оплаты труда без соответствующих компенсационных мероприятий. Программа пенсионной реформы в качестве компенсационных мер предусматривает синхронизацию введения дополнительных тарифов страховых взносов со снижением налоговой нагрузки на фонд оплаты труда по другим видам налогов и обязательных платежей.
Однако даже в случае реализации этих мер многие предприятия со значительным удельным весом льготников и низким уровнем оплаты труда не смогут воспользоваться налоговыми льготами для улучшения своего финансового положения, увеличения оборотных средств, снижения кредиторской задолженности, расширения инвестиционных возможностей, если при этом общая величина налоговой нагрузки на фонд оплаты труда с учетом введения дополнительных страховых взносов, сохранится на прежнем уровне. Это, безусловно, повлияет на конкурентоспособность продукции таких предприятий, их положение на рынке и отрицательно скажется на динамике финансово-экономических показателей.
Многие предприятия имеют значительную задолженность по платежам, а также по заработной плате работникам. Это может стать серьезным препятствием для их участия в финансировании профессиональных пенсионных систем, поскольку дополнительные обязательные расходы на уплату пенсионных взносов вызовут нарастание задолженности.
В случае же, если снижение общей налоговой нагрузки на фонд заработной платы окажется недостаточным для введения дополнительных страховых взносов в профессиональные пенсионные системы и налоговая нагрузка на фонд заработной платы в итоге возрастет, соответственно возрастут издержки производства продукции.
В ряде случаев, главным образом на предприятиях топливно-энергетического комплекса, это приведет к удорожанию продукции, прежде всего для потребителей энергии других отраслей на внутреннем рынке.
Предварительные оценки свидетельствуют о том, что большинство оборонных предприятий не смогут компенсировать увеличения затрат в связи с введением обязательных взносов в профессиональные пенсионные системы в рамках сложившихся цен на свою продукцию. Рост затрат на оборонную и другие виды продукции, производимые по госзаказу, и соответствующее повышение цен потребуют дополнительного финансирования из федерального бюджета или сокращения государственных закупок, в том числе по оборонному заказу. Увеличение цен, кроме того, вызовет дополнительный рост налоговой нагрузки по налогам, расчетной базой которых является объем реализации.
Привлечения дополнительных бюджетных средств субъектов Российской Федерации потребует участие в профессиональных пенсионных системах предприятий городского пассажирского транспорта и жилищно-коммунального хозяйства.
У большинства предприятий, которые будут иметь высокие издержки по финансированию обязательных профессиональных пенсионных систем, произойдет дальнейшее снижение конкурентоспособности продукции, возникнут дополнительные трудности с ее сбытом, которые могут привести к спаду производства и соответствующему ухудшению показателей финансово-хозяйственной деятельности, а возможно, и к банкротству некоторых предприятий. Весьма вероятно такое развитие событий для многих предприятий химического комплекса.
Отсутствие у многих предприятий достаточных средств для модернизации производства и улучшения условий труда может привести к неконтролируемому сокращению рабочих мест с неблагоприятными условиями труда и занятых на них работников. Помимо социального аспекта этот процесс может привести в ряде случаев к серьезным сбоям в организации производства. Так, в случае сокращения работников в металлургии, имеющей, как правило, непрерывный характер работы агрегатов со строгим расстановочным штатом, это вызовет нарушение всего технологического цикла производства.
Безусловно, будет иметь место и сокращение числа льготников за счет отмены неоправданно предоставляемых льгот и соответствующая относительная экономия расходов работодателей. Однако это вряд ли изменит общую ситуацию, связанную с ростом нагрузки на фонд заработной платы.
Не исключено, что переход к обязательному профессиональному пенсионному страхованию может столкнуться и с другими проблемами и сложностями как экономического, так и социального характера.
В связи с изложенным, представляется необходимым условием формирования законодательства и проведения организационной работы по созданию профессиональных пенсионных систем проведение моделирования проектируемых условий и норм деятельности ППС на предприятиях различных отраслей, имеющих различные финансово-экономические параметры.

Особенности применения законодательства по льготному пенсионному обеспечению

ВИКТОР БЕЛЯКИН , начальник отдела Министерства труда и социального развития Российской Федерации

Введение
Структура в списках

ВВЕДЕНИЕ

Действующая в Российской Федерации система льготного пенсионного обеспечения сложилась еще в 50-е годы в условиях социалистической системы и за все время практически не претерпела изменений, хотя попытки к этому были в 70-е и в 90-е годы (в период утверждения новых Списков N 1 и 2).
Суть льготного пенсионного обеспечения заключается в снижении возраста (на 5 или 10 лет, а для некоторой категории работников пенсия назначается без возраста в зависимости от специального стажа) выхода на пенсию по старости работникам, которые определенное время трудились на работах с вредными и тяжелыми условиями труда и тем самым подвергали себя риску профессиональной утраты трудоспособности. Среди предоставляемых льгот и компенсаций за работу с вредными и тяжелыми условиями труда (дополнительный отпуск, сокращенный рабочий день, спецпитание и др.) льготное пенсионное обеспечение является наиболее существенной, поскольку льготная пенсия в отличие от других льгот и компенсаций предоставляется как в период работы, так и после ее оставления и выплачивается пожизненно. Все это предопределяет особый интерес к льготному пенсионному обеспечению трудящихся и предпринимателя и государство, которое обеспечивает жизнедеятельность всей системы льготного пенсионного обеспечения путем совершенствования пенсионного законодательства.
Льготное пенсионное обеспечение в Российской Федерации регулируется Законом Российской Федерации от 20 ноября 1990 года N 340-1 "О государственных пенсиях в Российской Федерации", в соответствии с которым назначается пенсия по старости в связи с особыми условиями труда (статья 12) и пенсия за выслугу лет (статьи 78, 78.1, 78.2).
Круг лиц, которым предоставляются льготы по пенсионному обеспечению, в основном определен Списками соответствующих работ (профессий и должностей), утвержденных Кабинетом Министров СССР и Правительством Российской Федерации. Наибольшее количество получателей льготных пенсий (примерно около 80 %) содержится в Списках N 1 и 2 производств, работ, профессий, должностей и показателей, дающих право на льготное пенсионное обеспечение, утвержденных постановлением Кабинета Министров СССР от 26 января 1991 года N 10, которые в соответствии с постановлением Совета Министров РСФСР от 2 октября 1991 года N 517 на территории Российской Федерации применяются в полном объеме с дополнениями и изменениями.
В практике применения законодательства по льготному пенсионному обеспечению возникает немало трудностей, обусловленных имеющимися несоответствиями в списках, разнообразием наименований профессий и должностей, а также большим количеством содержащихся в них производств. Сложности вызывает и то обстоятельство, что на недостаточном уровне находится работа по организации льготного пенсионного обеспечения на некоторых предприятиях (организациях). Это очень важный момент, поскольку работа по определению права на пенсионные льготы трудящихся начинается на предприятиях (организациях). Если правильно будет представлен к назначению досрочной пенсии работник, то не будет нарушено законодательство при назначении и выплате ему пенсии.
Чтобы правильно представить работника к назначению пенсии на льготных условиях, необходимо установить на основании подтверждающих документов полное соответствие между фактически выполняемой или выполнявшейся работой конкретным работником и работой, предусмотренной Списками.
Списки составлены по производственному признаку, т.е. по видам производств, которых насчитывается около ста. Поэтому, в первую очередь, необходимо определить производство, к которому относится выполняемая работа. Это первое условие, необходимое для определения права того или иного работника на льготное пенсионное обеспечение.
В некоторых случаях (если это прямо вытекает из законодательства) необходимо подтвердить занятость конкретного лица в определенном структурном подразделении предприятия или производства (в цехе, на участке, в отделении) Это второе условие, которое может быть обязательным для определения права на пенсионные льготы.
В Списках указаны наименования профессий рабочих и должностей руководителей и специалистов, поэтому третьим условием для возникновения права на льготное пенсионное обеспечение является установление соответствия наименования профессии (должности) того или иного работника профессии или должности, предусмотренной Списками.
Большинству работников для определения их права на льготное пенсионное обеспечение наряду с указанными условиями необходимо подтвердить постоянную занятость в течение полного рабочего дня на определенных работах (определенным способом, с определенными веществами, на определенном оборудовании и т.д.) Поэтому четвертое условие заключается в правильном подтверждении уточняющими справками характера работы и условий, при которых назначается досрочная пенсия.
Рассмотрим последовательно эти условия.
Производства в Списках. Как отмечалось выше, Списки N 1 и 2 составлены по производственному признаку. Каждому разделу и подразделу соответствует определенный вид производства. Как показывает практика применения и разъяснения законодательства о льготном пенсионном обеспечении, еще нередко допускаются ошибки, которые могут привести к конфликтной ситуации. Одной из таких наиболее характерных ошибок является приравнивание работ (профессий, должностей) к аналогичным в Списках работам без учета связи с определенным видом производства. Поэтому, рассматривая вопрос о праве работника на льготное пенсионное обеспечение, следует, в первую очередь, определить, какой раздел или подраздел Списков применим в том или другом случае, то есть необходимо установить, к какому производству следует относить технологический процесс, в котором занят работник.
В ряде случаев такое определение не вызывает затруднений, если уже само название предприятия (организации) или его структурного подразделения свидетельствует о наличии в нем того или иного производства (ватная фабрика, литейный завод, доменный цех, обрубной участок литейного цеха, кузнечный цех). Основанием для отнесения к какому либо производству, указанному в Списках, определенных работ могут быть технологический регламент, утвержденные проектные задания, документы плановых и производственных отделов, Единый тарифно-квалификационный справочник работ и профессий рабочих, каждый выпуск которого представляет перечень профессий конкретного производства. Поясним это на примере: на металлургическом заводе имеется литейный цех, в составе которого находится сталелитейный участок, производящий литье. Возникает вопрос, по какому подразделу, разделу и Списку следует назначать пенсию рабочим этого участка. Учитывая, что продукцией металлургического производства является металл в слитках, а литейного производства литье в виде изделия или литье для изготовления деталей машин и приборов, право работников такого участка на льготное пенсионное обеспечение должно определяться по подразделам "Литейное производство" раздела " Металлообработка" Списков N 1 и 2.
Списки N 1 и 2 применяются на предприятиях (организациях) всех форм собственности независимо от их ведомственной принадлежности (за исключением некоторых разделов, например, раздел " Химическое производство"). Так, производство изделий из пластмассы может быть организовано на государственном предприятии, в акционерном обществе или на частном предприятии. Во всех случаях работники, занятые на выполнении указанных работ в профессиях и должностях, предусмотренных Списками, будут иметь право на льготное пенсионное обеспечение. При этом не имеет значения отраслевая (ведомственная ) принадлежность предприятия или организации.
Рабочие, руководители и специалисты НИИ, конструкторских бюро и образовательных учреждений приобретают право на указанные льготы, если заняты в опытных производствах (заводах, цехах, участках, отделениях) в профессиях и должностях, предусмотренных Списками. Это объясняется тем, что такие подразделения НИИ, КБ и ВУЗов, как правило, структурно выделены, могут находиться на самостоятельном балансе, их деятельность осуществляется в соответствии с производственным планом или госзаказами с утвержденной численностью работников. Тарификация рабочих осуществляется по выпускам ЕТКС тех отраслей экономики, к которым относится данное производство. При этом не обязательно, чтобы такие производства имели название "опытные" (опытный завод, опытный участок и т.д.). Главное, чтобы они по своему предназначению были опытными, а названия они могут иметь самые различные. Характер работы и условия труда в таких производствах, как правило, не отличаются от характера работы и условий труда работников промышленных предприятий (организаций). Характер работы и условия труда работников отделов и лабораторий НИИ, КБ и ВУЗов отличаются от характера работы и условий труда, указанных выше работников, поэтому они пользуются правом на льготное пенсионное обеспечение в том случае, когда прямо предусмотрены Списками. Например, в разделе ХХП Списка N 1 и в разделе ХХХП Списка N 2 предусмотрены работники научно-исследовательских институтов, лабораторий, конструкторских, опытно-конструкторских организаций, занятые с радиоактивными веществами определенной активности.
Работники лабораторий предприятий также приобретают право на пенсионные льготы, если прямо указаны в Списках. Например, работники цеховых лабораторий предприятий химической и нефтехимической отрасли промышленности.

СТРУКТУРА В СПИСКАХ

Определив, к какому производству, а значит, к какому разделу или подразделу Списков относится выполняемая работа, следует выяснить, а все ли работники этого производства пользуются правом на льготное пенсионное обеспечение, так как в ряде случаев возможность назначения досрочной пенсии зависит от структурного подразделения, в котором занят работник. То есть, если в Списках указаны не только производства, но и определенные цехи или участки, то льготное пенсионное обеспечение предоставляется работникам в том случае, если в организации (предприятии) имеются такие структурные подразделения. Например, в Списке N 1 (раздел ХV) предусмотрены рабочие, руководители и специалисты, занятые в определенных цехах, отделениях, участках: штапельных, химических и др. Работники предприятий искусственного и синтетического волокна, занятые в других структурных подразделениях, которые не предусмотрены в Списке N 1, правом на пенсионные льготы не пользуются. Или, например, в литейном производстве (раздел Х1 Списка N 1) предусмотрены мастера участков, старшие мастера участков плавильных, заливочных,(разливочных), кокильно-заливочных, термообработки литья и обрубных отделений, пролетов и участков. Мастера, руководящие другими структурными подразделениями этого производства, приобретают право на льготное пенсионное обеспечение по Списку N 2. Например, мастера формовочных, землеприготовительных и стержневых участков.
Таким образом, если назначение досрочной пенсии работнику зависит от того, в каком структурном подразделении он занят, то ему необходимо подтвердить наличие в организации (предприятии) того подразделения (цеха, участка или отделения), работа в котором дает право на пенсионные льготы, а также постоянную занятость его в этом подразделении.
Многие работники, предусмотренные Списками, пользуются правом на досрочную пенсию, если заняты выполнением работ на горячих участках. Например, в подразделе 5 (раздел Х1 Списка N 1) предусмотрены стропальщики, занятые на горячих участках работ. Иногда органы по назначению пенсий требуют от таких работников подтверждения, что данный участок является структурным подразделением того или иного производства. Такая практика явно ошибочная. В данном случае имеется в виду не структурно выделенный участок, а всего-навсего участок работ, на территории или в зоне которого занят работник. Здесь необходимо, чтобы участок по результатам замеров воздушной среды являлся горячим.
Следует иметь в виду, что под структурно выделенным участком или отделением понимается подразделение, за которым закреплен производственный мастер, осуществляющий руководство этим участком или отделением.
Профессии рабочих и должности руководителей и специалистов Определив производство и его структуру, можно приступить в вопросу о соответствии выполняемой работы, а также наименования профессии и должности работников тем работам, которые предусмотрены Списками. В ряде случаев для представления работника к назначению досрочной пенсии достаточно данных, имеющихся в трудовой книжке о наименовании профессии или должности. Например, таких сведений достаточно для предоставления пенсионных льгот вагранщикам, ковшевым литейного производства, машинистам разливочных машин в доменном производстве, выставщикам и садчикам в производстве глиняного кирпича, черепицы и керамических блоков. Для работников этой категории нет необходимости представлять дополнительные сведения о характере работы или условиях труда, так как эти требования не вытекают из законодательства. В данном случае достаточно записи в трудовой книжке. Но вместе с тем, когда в результате встречной проверки органами по назначению пенсии будет обнаружено, что такие работники выполняют работы, которые не соответствуют наименованию их профессии, или совмещают работы, одни из которых не дают права на пенсионные льготы, то в этих случаях не имеется оснований для предоставления льготного пенсионного обеспечения. В некоторых случаях в трудовой книжке работника может быть записано наименование профессии, которое не предусмотрено в Списках (это, как правило, касается более ранних периодов), хотя характер выполнявшейся им работы соответствует профессии, работники которой пользуются правом на льготное пенсионное обеспечение. Здесь может быть две ситуации: первая, когда у работника в трудовой книжке записано местное(устаревшее) наименование профессии, не предусмотренное действующим на тот период тарифно-квалификационным справочником, и вторая, когда в трудовой книжке указано наименование профессии, имевшееся на тот момент в тарифно-квалификационном справочнике, и которое в последствии без изменения характера работы было унифицировано в другое, которое предусмотрено списками на льготное пенсионное обеспечение. В обеих ситуациях работник не должен лишаться права на пенсионные льготы, для чего в первом случае устанавливается тождественность местных(устаревших) наименований профессий наименованиям профессий, предусмотренным в действующем ЕТКС и соответствующими разделами Списков N 1 и 2. Идентичность характера выполнявшихся работ и работ по профессии, указанной в Списках, устанавливается администрацией предприятия (организации), а окончательное решение о тождественности и зачете такого периода в специальный трудовой стаж принимается Минтрудом России или Пенсионным фондом Российской Федерации.
Во втором случае Минтрудом России издается разъяснение, которым приравниваются ранее действующие наименования и наименования профессий, предусмотренных в ЕТКС и Списках на льготное пенсионное обеспечение.
Основным условием для назначения досрочной пенсии является постоянная занятость в течение полного рабочего дня на работах в профессиях и должностях, предусмотренных Списками. Под полным рабочим днем понимается выполнение работ в условиях труда, предусмотренных Списками, не менее 80 % рабочего времени. При этом в указанное время включается время выполнения подготовительных и вспомогательных работ, а у работников, выполняющих работу при помощи машин и механизмов, также время выполнения ремонтных работ текущего характера и работ по технической эксплуатации оборудования.
При совмещении разных работ или профессий и должностей меняется характер работы, а следовательно, условия труда. Поэтому в таких случаях меняется и льготное пенсионное обеспечение. Так, пенсия по старости при совмещении работ назначается:
по Списку N 2, если одна из совмещаемых работ предусмотрена в Списке N 1, а другая в Списке N 2(при продолжительности работы, предусмотренной в Списке N 2 свыше 20% рабочего времени;

на общих основаниях, если работник совмещает работы, дающие и не дающие (свыше 20% рабочего времени) права на льготное пенсионное обеспечение.
В тех случаях, когда в Списках указаны производства и работы без перечисления профессий и должностей, право на льготное пенсионное обеспечение приобретают все работники независимо от занимаемой должности или наименования профессии. Равным правом на пенсионные льготы в таких случаях пользуются и ученики. Так, например, правом на льготное пенсионное обеспечение по Списку N 1 пользуются все рабочие, занятые полный рабочий день на подземных работах по добыче полезных ископаемых. Рабочие, руководители и специалисты химических предприятий, занятые в производствах химической продукции, перечисленной в Списках N 1 и 2 , пользуются правом на пенсионные льготы независимо от наименования профессии или должности. Для правильного решения вопроса администрация предприятия (организации) совместно с органами, занимающимися назначением пенсий, должна определить перечень профессий и должностей работников, которые заняты в таких производствах или работах. При необходимости предприятие (организация) может обратиться к местным органам государственной экспертизы условий труда. При этом для определения права на льготное пенсионное обеспечение таких работников могут быть использованы тарифно-квалификационные справочники, технологические карты, инструкции и другие документы.
В Едином тарифно-квалификационном справочнике работ и профессий рабочих, а также в Списках на льготное пенсионное обеспечение предусмотрены профессии под общим наименованием, например "литейщик" формовщик ручной формовки", аккумуляторщик". Вместе с тем в некоторых случаях рабочему может быть установлено производное наименование от профессии. При этом характер работы не меняется. Рабочие, которым установлены производные наименования от профессий, предусмотренных Списками, также пользуются правом на льготное пенсионное обеспечение. Например, в разделе 1 Списка N 2 предусмотрены машинисты подъемных машин. Право на льготное пенсионное обеспечение в этом случае будут иметь старшие машинисты подъемных машин и их помощники. В соответствии с общероссийским классификатором профессий рабочих, должностей служащих и тарифных разрядов (ОК О16-94) к производным профессиям относятся " старший" и "помощник".
В некоторых разделах Списков предусмотрены начальники цехов и их заместители. Например, в подразделе 1, раздела Х1 Списка N 2 указаны начальники вышкомонтажных цехов и цехов по опробованию(испытанию) скважин, в разделе Х1V (подраздел 8) Списка N 2 предусмотрены начальники плавильных цехов. Определить право на льготное пенсионное обеспечение этих работников не трудно, так как здесь прямо указано наименование цехов, которыми руководят начальники. Начальники других цехов таких производств или организаций (в том числе технологических) права на льготное пенсионное обеспечение не имеют.
По другому решается вопрос о пенсионных льготах руководителей тех производств, где начальники подразделений предусмотрены Списками без указания названия цехов, которыми они руководят. В таких случаях речь может идти только о руководителях технологических цехов, т.е. тех подразделений, предприятий (организации), где осуществляется технологический процесс производства продукции. Например, в литейном производстве (Список N 2, раздел Х1V, подраздел 1), в производстве асбеста (Список N 2, раздел ХVП, подраздел 3) указаны начальники цехов и их заместители. Досрочная пенсия в связи с особыми условиями труда будет назначаться тем из них, которые руководят основными технологическими цехами, а именно: формовочными, заливочными, обрубными в литейном производстве, цехами буровзрывных работ, обогащения, дробильными и сушильными цехами производства асбеста. Начальники других цехов и их заместители (ремонтно-строительных, железнодорожных цехов, цехов контрольно-измерительных приборов и автоматики и т.д.), которые осуществляют работы по обслуживанию основных технологических цехов, права на пенсионные льготы не имеют, так как эти цехи не являются основными технологическими подразделениями.
Часто возникают вопросы в отношении заместителей начальников цехов. Это связано с тем, что у начальников цехов в зависимости от объема и характера производства может быть несколько заместителей с разными возложенными на них функциями (заместители по производству технической части, по подготовке производства, по строительству и т.д.). Если в отношении тех заместителей начальников цехов, которые предусмотрены в Списках с уточнением их обязанностей, не возникает трудностей при установлении права на льготное пенсионное обеспечение, то в тех случаях, когда эта категория работников предусмотрена Списками без уточнения их функциональных обязанностей, правом на льготное пенсионное обеспечение из них приобретают те, которые участвуют в технологическом процессе производства (заместители по технологии, по производству) или заняты ремонтом и обслуживанием оборудования (заместители по оборудованию, по ремонту).
Многие предприятия и организации в целях повышения качества ремонтных работ централизовали ремонтную службу, то есть вывели из состава производств и цехов работников, занимающихся ремонтом и обслуживанием оборудования в этих производствах. Учитывая, что в данном случае не меняется характер работы и условия труда ремонтников, а только происходят организационные изменения , за ними сохраняется право на льготное пенсионное обеспечение.
Работникам, занятым ремонтом и обслуживанием технологического оборудования непосредственно в производственных цехах, отделениях и участках по профессиям и должностям, предусмотренным Списками для данного производства, пенсии назначаются по соответствующим разделам Списков N 1 и 2 независимо от того, состоят они в штате производственных цехов или специализированных ремонтных организаций. Например, слесари-ремонтники, электромонтеры, огнеупорщики, выполняющие ремонтные работы в металлургическом производстве, будут иметь право на пенсионные льготы независимо от того, являются они работниками металлургического предприятия (организации) или состоят в штате специализированной организации, поскольку эти профессии прямо предусмотрены в соответствующих разделах Списков N 1 и 2.
Для таких работников осложняется доказательство занятости их на работах, дающих право на пенсионные льготы. Если таким работникам, как слесарю-ремонтнику доменного или сталеплавильного цеха, нет необходимости подтверждать, что он ремонтировал оборудование именно этих цехов, то для ремонтного персонала специализированных ремонтных организаций в каждом случае необходимо документальное подтверждение его постоянной занятости в течение полного рабочего дня на работах в профессиях и должностях, предусмотренных Списками. Если же указанные работники не заняты постоянно на работах, дающих право на льготное пенсионное обеспечение, то для них Разъяснением Минтруда России от 22 мая 1996 года N 5 предусмотрена возможность подсчета специального трудового стажа по фактически отработанному времени. При этом минимальной расчетной величиной может быть только рабочий день, в течение которого работник был занят в особых условиях труда.
Особенностью пенсионного законодательства является то, что для правильного решения вопросов по льготному пенсионному обеспечению необходимо обладать не только юридическими знаниями (хорошо ориентироваться в законодательстве), но и технологическими (знать технологию производства, тарификацию работников и т.д.). Практика применения законодательства по льготному пенсионному обеспечению показывает, что льготная пенсия в большинстве случаев назначается вне зависимости от реальных условий труда на рабочих местах, отсюда до 30 % работников, на которых распространяются пенсионные льготы, трудятся в нормальных условиях труда. Еще больше пенсионеров после назначения им таких пенсий продолжают работать на своих рабочих местах. Это свидетельствует о том, что система льготного пенсионного обеспечения не является в полной мере компенсацией возможной утраты трудоспособности и требует кардинального совершенствования.
Правильное применение законодательства по льготному пенсионному обеспечению зависит прежде всего от уровня теоретической и практической подготовки работников предприятий (организаций), органов, занимающихся назначением пенсий, и органов государственной экспертизы условий труда, поэтому вопросы повышения их квалификации ,обучения правилам применения Списков на практике должны постоянно находиться в поле зрения этих предприятий и организаций.

Льготные пенсии, профессиональные риски и пенсионная реформа в Российской Федерации

СТАНИСЛАВ ЧЕРНЫШЕВ , советник по пенсионным вопросам Отделения Пенсионного фонда Российской Федерации по г. Москве

Природа льготных пенсий. Их роль и место в системе социальной защиты работников от профессиональных рисков
Необходимость новой модели социальной защиты работников от профессиональных рисков
Основание для проведения реформы пенсионного обеспечения в связи с особыми условиями труда
Основные цели и принципы реформы
Критерии уровня профессионального риска - основа построения профессиональной пенсионной системы
Экономические, правовые и медицинские основы механизма предоставления досрочных профессиональных пенсий
Этапы и механизм перевода досрочного пенсионного обеспечения в связи с особыми условиями труда в профессиональные системы

ПРИРОДА ЛЬГОТНЫХ ПЕНСИЙ. ИХ РОЛЬ И МЕСТО В СИСТЕМЕ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ РАБОТНИКОВ ОТ ПРОФЕССИОНАЛЬНЫХ РИСКОВ

Государственная пенсионная система Российской Федерации на протяжении последних нескольких лет претерпевает серьезные преобразования.
На смену единой, обезличенной и уравнительной должна прийти разветвленная, персонифицированная, многоуровневая пенсионная система, построенная на принципах социального страхования. Это, в свою очередь, вызывает необходимость изменения механизма назначения пенсий при пониженном пенсионном возрасте в связи с особыми условиями труда. Уникальность данного вида пенсий по масштабам предоставления и порядку их назначения, кругу лиц, которым это право установлено, объем финансовых затрат, а также значительное социальное, экономическое и психологическое воздействие, которое они оказывают на формирование производственных отношений в нашем обществе - выделяют льготное пенсионное обеспечение из обычного набора компенсаций за работу в неблагоприятных условиях труда.
В настоящее время круг лиц, имеющих право на льготное пенсионное обеспечение , определен Законом Российской Федерации "О государственных пенсиях в Российской Федерации", принятым в 1990 году, то есть еще в доперестроечный для нашей экономики период. Поэтому в него были механически, по инерции, перенесены социальный, экономический и правовые аспекты природы льготных пенсий в том виде, в каком они постоянно закладывались в советское законодательство и олицетворяли, по мнению его идеологов, гуманизм существующего государственного строя и заботу о здоровье трудящихся. Напомню, что социальный аспект состоит в ответственности общества за риск ранней утраты трудоспособности представителями профессиональных групп, занятых на рабочих местах с опасными и вредными условиями труда.
Экономический аспект - в экономической ответственности работодателя за рациональное использование и воспроизводство рабочей силы.
Правовой аспект - в законодательном закреплении права работника на компенсацию профессиональной утраты трудоспособности и распределения финансовой ответственности за реализацию этого права между обществом, государством и работодателями.
Одновременно напомню также, что сегодня в России существуют три формы компенсации профессиональной утраты трудоспособности:
a. пенсионное обеспечение по инвалидности вследствие трудового увечья и профессионального заболевания;
b. возмещение работодателями вреда, причиненного работникам увечьем, профессиональным заболеванием либо иным повреждением здоровья, связанными с исполнением ими трудовых обязанностей;
c. пенсионное обеспечение со снижением возраста в связи с особыми, т.е. вредными и опасными, условиями труда или льготное пенсионное обеспечение.
Две первые формы компенсации базируются на индивидуальном определении фактической утраты трудоспособности и ее степени (в процентах степени утраты). Третья - на предполагаемой ее возможности без количественного определения степени утраты трудоспособности, т.е. основана на гипотетическом предположении такой утраты в производствах, где имеется повышенный риск утраты трудоспособности.
Именно третьей форме компенсации утраты профессиональной трудоспособности присуще массовое (по производственно-профессиональному признаку) экспертно-административное определение и законодательное закрепление права на досрочную пенсию за работу во вредных и тяжелых условиях труда в виде списков и других подобных нормативных актов.
Так, если ежегодно в России устанавливается около 20 тысяч пенсий по инвалидности, связанных с трудовым увечьем и профессиональной заболеваемостью, и приблизительно столько же случаев возмещения ущерба утраты трудоспособности работникам предприятий, то количество вновь пополняющих армию пенсионеров со снижением общеустановленного пенсионного возраста в связи с особыми (вредными) условиями труда за это же время составляет на порядок выше, т.е. свыше 200 тысяч человек. Такие масштабы предоставления льготных пенсий за занятость на вредных и тяжелых работах не имеют аналогов в мировой практике.
Так, на начало 1998 года численность получающих пенсию в связи с особыми условиями труда составляла более 4,4 млн. чело век, то есть каждая седьмая трудовая пенсия по старости - льготная.
Объемы финансовых затрат на этот вид пенсий составляют по рядка 14% от всего бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации. Из получателей льготных пенсий 66,7% трудились в промышленности, 16,3% - на транспорте и 8,6% - на строительстве и более 8% - в непроизводственных отраслях (медицинское обеспечение, коммунальное хозяйство, бытовое обслуживание населения, конструкторские и научно-исследовательские организации и др.).
Гипертрофическое состояние системы льготного пенсионного обеспечения в целом по Российской Федерации показано на рисунке 1.

Рис. 1. Удельный вес работников основных отраслей экономики в %, пользующихся правом на льготное пенсионное обеспечение в связи с особыми условиями труда.

Кроме того, порочность механизма предоставления льготных пенсий усиливается еще и тем, что право на них предоставляется безотносительно к фактическому состоянию условий труда и трудоспособности работников, рис. 2.

Рис. 2. Численность работников, занятых в допустимых нормами условиях труда (в % к общей численности отрасли, которой установлены пенсионные льготы).

Основная причина этого положения заключается в том, что при любом количестве работников, имеющих право на льготную пенсию, страховой тариф для работодателей, по которому они рассчитываются с Пенсионным фондом, единый. В настоящее время это, в основном, 28% от начисленной оплаты труда. Льготные пенсии стали существенным источником доходов для работников, их получающих и продолжающих трудовую деятельность. Поэтому существование системы льгот часто объясняют необходимостью защиты людей от нищеты.
Этим во многом объясняется тот факт, что система льготного пенсионного обеспечения получила в стране такое гипертрофированное развитие.
Используя столь выгодную и совсем не рыночного характера ситуацию, работодатели с помощью пенсионных льгот решают вопросы по укомплектованию дешевой рабочей силой производства с вредными и опасными условиями труда, практически не принимая кардинальных мер по их улучшению.
Общеизвестно, что в настоящее время состояние охраны труда глубоко кризисное. Устаревшие на 70-90% производственные фонды, низкая заработная плата, наличие значительной безработицы вызывают сокращение инвестиций в оздоровление труда на производстве.
Поэтому одной из поставленных в Концепции реформы системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации (одобрена постановлением Правительства РФ от 7 августа 1995 г. N 790) и Программе по ее реализации (одобрена Правительством России в мае 1998 года) задач является сокращение нерациональных затрат пенсионной системы, существенно влияющих на ситуацию с ее общим финансированием, и обеспечение большей социальной справедливости при назначении пенсий.
В соответствии с Программой в долгосрочной перспективе тарифная политика в государственном пенсионном страховании должна ориентироваться на постепенное снижение тарифа отчислений за работников, работающих в нормальных технологических и природно-климатических условиях, и дополнительное пенсионное страхование, осуществляемое исключительно на накопительном принципе как за счет обязательных (например, в связи с работой в условиях экстремального уровня профессионального риска, т.е. реальной угрозы нарушения здоровья вследствие неблагоприятного влияния факторов производственной среды и трудового процесса), так и добровольных взносов работодателей и граждан.
Согласно указанным документам, в перспективе льготное пенсионное обеспечение планируется перевести в сферу профессиональных пенсионных систем, предусматривающих особые условия пенсионного обеспечения, учитывающие специфику труда в той или иной профессии (должности) и устанавливающие ответственность работодателей за условия труда на производстве.
Экономическая природа же действующего механизма назначения льготных пенсий адекватна социалистической модели распределительных отношений: основная часть затрат ложится на общество (государство выступает как монопольный собственник и единственный работодатель), а конкретные предприятия не несут в полной мере экономической ответственности за нанесенный ущерб здоровью их работников.
Сам порядок финансирования льготных пенсий побуждает работодателей добиваться расширения круга лиц, имеющих право на их назначение.
Такой механизм приводит к сокрытию фактического состояния износа рабочей силы в производствах с высоким уровнем профессионального риска, препятствует развитию институтов определения утраты трудоспособности, не стимулирует работодателей к созданию безопасных условий труда, является барьером по переводу всей пенсионной системы на принципы социального страхования. Таким образом, действующий механизм назначения льготных пенсий порождает еще ряд серьезных социальных противоречий. Он позволяет скрывать истинные масштабы профессиональных заболеваний и блокирует развитие инфраструктуры медицинской и социальной реабилитации пострадавших на производстве.
В итоге механизм предоставления льготных пенсий вызывает, помимо вышеизложенных, основное противоречие в системе социальной защиты работающих от профессиональных рисков: система льготных пенсий является серьезным тормозом к созданию эффективной национальной системы охраны труда, так как деформирует весь спектр воспроизводственных функций и угнетающе действует на развитие всех форм и институтов социальной защиты.

НЕОБХОДИМОСТЬ НОВОЙ МОДЕЛИ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ РАБОТНИКОВ ОТ ПРОФЕССИОНАЛЬНЫХ РИСКОВ

В дополнение к изложенным выше аргументам по необходимости кардинальной перестройки к предоставлению пенсионных льгот следует сказать, что существующая система все больше приходит в противоречие с демографической ситуацией и с новыми общественными отношениями. Не трудно спрогнозировать, что при сохранении существующих тенденций уже в ближайшие годы удельный вес трудящихся, на которых будет распространяться право на льготное пенсионное обеспечение, составит по промышленности в целом более 20% (сегодня 12%), а по отдельным отраслям - и до 80%. И это на фоне тенденции к старению населения.
По прогнозам экспертов-демографов, к 2010 году рабочая сила будет наполовину состоять из работников старше 40 лет. Предоставление при этом значительному числу работающих права на льготную пенсию при всем желании попросту станет невозможным.
Неоднократные попытки ограничить рост масштабов льготного пенсионного обеспечения, разработать и внедрить новую законодательную базу не дали ощутимых результатов. Устранить пороки льготного пенсионного обеспечения ограниченными внутри системы мерами невозможно, так как оно стало органической частью системы распределительных отношений.
Проведение реформы льготного пенсионного обеспечения обусловлено также необходимостью создания современной национальной системы охраны труда.
Для этого требуется перенос акцентов с компенсационных методов на методы профилактики и реабилитации. По мнению специалистов, необходимо применить рыночные механизмы для защиты трудового потенциала: страхование от несчастных случаев на производстве, развитые системы реабилитации, принципиально иную систему информации и контроля и др.
И, наконец, система льготного пенсионного обеспечения в та ком виде могла функционировать только в социалистической системе при широко развитых общественных фондах потребления и перераспределения.
В экономике с развитыми рыночными отношениями, в основе которых лежат принципы индивидуальной ответственности работодателей за утрату трудоспособности наемных работников, а также равенство прав на пенсионное обеспечение и обязанностей по уплате пенсионных страховых взносов, применение действующей в России системы льготного пенсионного обеспечения попросту невозможно.
Никто не вправе устанавливать какие-либо привилегии одним категориям застрахованных за счет других.

ОСНОВАНИЕ ДЛЯ ПРОВЕДЕНИЯ РЕФОРМЫ ПЕНСИОННОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ В СВЯЗИ С ОСОБЫМИ УСЛОВИЯМИ ТРУДА

Одной из поставленных в Концепции реформы системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации (одобрена постановлением Правительства РФ от 7 августа 1995 г. N 790) задач является сок ращение нерациональных затрат пенсионной системы, существенно влияющих на ситуацию с ее общим финансированием, и обеспечение большей социальной справедливости при назначении пенсий.
В перспективе льготное пенсионное обеспечение планируется перевести в сферу профессиональных пенсионных систем, предусматривающих особые условия пенсионного обеспечения, учитывающие специфику труда в той или иной профессии (должности) и устанавливающие ответственность работодателей за условия труда на производстве.
Поэтапный переход к этому потребует устранения сложившихся противоречий и несоответствий в льготном пенсионном обеспечении.
В этих целях Концепцией предлагается:
1. Совершенствование гигиенического нормирования вредных факторов производственной среды и трудового процесса.
На этой основе установление критериев для отнесения работ, профессий и должностей к категориям, которым будут предоставляться в обязательном порядке досрочные пенсии, и объективное определение сферы действия льготных пенсий - например, для производств, где в ближайшие 10-15 лет технический прогресс не сможет обеспечить коренное улучшение условий труда.
2. Введение системы возмещения предприятиями пенсионных расходов на досрочные пенсии: создание такого экономического механизма, который в конечном итоге позволит передать предоставление пенсионных льгот по условиям труда в профессиональные пенсионные системы.
Такой механизм может быть использован в качестве переходной меры для тех производств, где применение объективных критериев оценки условий труда повлечет за собой необходимость прекращения назначения льготных пенсий работникам, уже имеющим необходимый стаж для досрочного выхода на пенсию, т.е. решит проблему сохранения приобретенных прав.

ОСНОВНЫЕ ЦЕЛИ И ПРИНЦИПЫ РЕФОРМЫ

1. Реализация гарантированного Конституцией Российской Феде рации права граждан на социальное обеспечение в случае болезни, инвалидности, охрану здоровья и медицинскую помощь (ст.39, 41 Конституции).
2. Обеспечение прав человека на социальную защиту от профессиональных рисков с акцентом на профилактические мероприятия, лечение и реабилитацию согласно конвенциям Международной организации труда (МОТ) (NN 67,102,118,121,157).
3. Адаптация системы досрочных пенсий к новым общественным отношениям в России, опирающимся на многообразие форм собственности и хозяйствования. Введение страховых форм защиты от социальных рисков, что позволит обеспечить: переход от массового (обезличенного) подхода признания нетрудоспособности к индивидуальному; повышение роли профилактических мер с помощью ранней диагностики повреждения здоровья на производстве; повышение роли реабилитационных мероприятий.
4. Рационализация и оптимизация условий предоставления досрочных пенсий и их размеров путем:
a. гарантированности общественно признанного уровня социальной защиты (конвенция МОТ N 102);
b. необходимости и достаточности разнообразия видов помощи и ус луг пострадавшим на производстве (конвенция МОТ N 121); в) отсутствия привилегированных групп застрахованных по степени защиты в одной и той же страховой системе при одинаковых уровнях профессиональных рисков.
Реформа по мнению специалистов в области пенсионного обеспечения должна основываться на следующих принципах:
1. Все наемные работники имеют право на получение информации, связанной с установлением уровней профессиональных рисков, а в необходимых случаях на медицинское освидетельствование, их профессиональный отбор и подготовку.
2. Все наемные работники имеют право на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональной заболеваемости, включая комплекс профилактических, медицинских и реабилитационных мероприятий.
3. Все наемные работники, занятые в производствах с высокими уровнями профессионального риска повреждения здоровья и утраты трудоспособности, имеют право на обязательное социальное страхование досрочных пенсий, включая комплекс профилактических, медицинских и реабилитационных услуг.
4. Финансирование обязательного страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, а также обязательного социального страхования досрочных пенсий обеспечивается за счет средств работодателей по дифференцированным тарифам, учитывающим уровни профессионального риска и число страхуемых работников.
5. Страхование досрочных пенсий проводится по особому порядку финансирования, обеспечивающему надежность сохранения вкладываемых долгосрочных (капитализируемых) средств с помощью помещения их в высоколиквидные государственные ценные бумаги (гарантируемые государством) и недвижимость.
6. Наряду с обязательным (по закону) страхованием досрочных пенсий государством поощряется развитие их добровольных видов. Из изложенного следует необходимость в процессе реформы практически пересмотреть все основные принципы организации существующей системы досрочных пенсий.

КРИТЕРИИ УРОВНЯ ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО РИСКА - ОСНОВА ПОСТРОЕНИЯ ПРОФЕССИОНАЛЬНОЙ ПЕНСИОННОЙ СИСТЕМЫ

Основные черты будущей системы досрочных профессиональных пенсий (ДПП) определены Концепцией реформы системы пенсионного обеспечения в Российской Федерации, одобренной постановлением Правительства Российской Федерации от 7 августа 1995 г. N 790.
Досрочные профессиональные пенсии - это органическая часть трудовых (страховых) пенсий, финансирование и предоставление которых обеспечивается за счет дополнительного страхования и на период до наступления права на трудовую пенсию на общих основаниях.
Основная функция ДПП, так же как и пенсий по старости возмещение утраченного заработка вследствие утраты работником профессиональной трудоспособности.
Передача государством основных функций и прав собственника средств производства и работодателя различным хозяйствующим субъектам ведет к существенному изменению характера и распределения ответственности за профессиональные риски.
Меняется роль основных субъектов производственных отношений, перераспределяются функции в системе жизнеобеспечения работников, изменяется порядок финансового обеспечения социальных гарантий. Происходит отказ от принципов бесплатности социальных услуг, считается нормой их оплата.
Необходимо одновременно еще раз подчеркнуть актуальность проблемы профессиональных рисков для нашей страны, обусловленную, в первую очередь, высоким удельным весом отраслей добычи и первичной переработки минеральных ресурсов, где подавляющая часть рабочих мест характеризуется вредными и опасными условиями труда, а также отсутствием системы обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний. "Растворенность" же экономических издержек вследствие профессиональных рисков в общей системе социального обеспечения и здравоохранения приводит к не заинтересованности предприятий в снижении профессиональных рисков, т.е. в проведении эффективных профилактических мер в сфере охраны и медицины труда.
Поэтому в перспективе досрочное пенсионное обеспечение за работу в связи с особыми (вредными и опасными) условиями труда планируется перевести на страховом принципе в сферу профессиональных пенсионных систем, объективно учитывающих особенности труда в той или иной профессии (должности) и устанавливающих ответственность работодателей за условия труда на производстве. Однако, чтобы не ущемить интересы многих работников, потребуется взвешенно и постепенно устранять сложившиеся в практике льготного пенсионного обеспечения противоречия и несоответствия здравому смыслу.
Следует подчеркнуть, что главной целью формирования новой модели предоставления досрочных пенсий является повышение уровня защиты работников от профессиональных рисков повреждения их здоровья, выявление наиболее уязвимых их категорий, перемещение акцентов в данной сфере на этап профилактики и защиты здоровья ограничением времени работы во вредных условиях при одновременном повышении уровня социальной защиты частично или полностью утративших трудоспособность.
Новая доктрина безопасности труда в части предоставления пенсионных льгот за работу с вредными и опасными условиями труда предполагает, что досрочные пенсии должны назначаться на основе определения индивидуальной утраты трудоспособности. Однако на переходный период к этой системе (например, в течение 10 лет) может быть допущена профессионально-групповая оценка состояния здоровья и трудоспособности работников, а для производств и профессий с высокими (экстремальными) уровнями профессиональных рисков (например, водолазов, шахтеров и др.) льготные пенсии могли бы назначаться без медико-биологического определения утраты трудоспособности занятых в них работников.
В последнем случае централизованный порядок установления права на льготную пенсию должен быть подкреплен данными состояния производственной среды и трудового процесса, имеющими неустранимо объективный характер, а также данными об уровнях производственного травматизма и профзаболеваемости (коэффициенты риска и тяжести профзаболевания, темпы роста хронической патологии, средний уровень продолжительности жизни).
По своему характеру досрочные профессиональные пенсии могут быть обязательными и добровольными. Обязательное страхование ДПП производится на основании закона и может осуществляться через государственную систему страхования и/или отраслевые (профессиональные) страховые системы.
Добровольное предоставление досрочных профессиональных пенсий осуществляется на базе долгосрочных отраслевых и региональных тарифных соглашений, коллективных договоров и индивидуальных контрактов, заключаемых между наемными работниками и работодателями.
Решения о создании дополнительных добровольных пенсий должны носить долгосрочный характер, в данных системах необходимо в обязательном порядке фиксировать персональный состав страхуемых, период страховых выплат, их размеры, сроки досрочного предоставления.
Перевод действующей системы льготного пенсионного обеспечения на новый механизм функционирования предполагает создание многоуровневой системы досрочных профессиональных пенсий, что позволит: повысить степень социальной защиты работающих от профессиональных рисков; создать правовой и экономический механизмы профессиональных пенсионных систем, адекватных рыночным отношениям; разработать и установить нормативную базу, систему критериев и показателей, обеспечивающих правовое регулирование предоставления пенсий.
Здесь уместно напомнить, что профессиональный риск с позиции медицины труда - это вероятность нарушения здоровья и тяжесть последствий влияния факторов производственной среды и трудового процесса.
В зависимости от объективной обусловленности природы и уровня профессиональных рисков тех или иных производств, формы собственности и хозяйствования предлагается следующая схема определения права на досрочный выход на пенсию. Государственный уровень, на котором все наемные работники подлежат обязательному (по закону) социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональной заболеваемости.
Суть данного вида социального страхования состоит в определении в соответствующих случаях индивидуальной утраты трудоспособности работников независимыми государственными экспертными медицинскими учреждениями и установлении пенсии по инвалидности. Согласно международному опыту, конвенциям и рекомендациям между народных организаций - МОТ (N 121), Всемирной организации здраво охранения, Международной ассоциации социального обеспечения, данный способ социальной защиты наиболее эффективен при организации национальных систем социальной защиты от профессиональных рисков и должен в будущем явиться основным механизмом определения и компенсации утраты трудоспособности. - 14
Еще одним институтом защиты работников от профессиональных рисков на государственном уровне должна быть система досрочных профессиональных пенсий за работу в производствах с высокими уровнями профессиональных рисков (с экстремальными условиями тру да), где профессиональный риск обусловлен объективными причинами.
Речь может идти о 30-50 видах производств и соответственно 300-500 наименований профессий работников, занятых в них.
Прием на рабочие места с высокими уровнями профессионального риска (занятые на которых работники подлежат обязательному пенсионному страхованию для назначения им досрочных профессиональных пенсий) должен в обязательном порядке сопровождаться письменным уведомлением работников о степени риска утраты здоровья и трудоспособности, а в отдельных случаях - на особые опасные и вредные работы также и оформлением срочного контракта.
Оценка уровней профессиональных рисков должна проводиться под контролем Государственной экспертизы условий труда.
Квалификационными характеристиками отнесения работников к той или иной группе получателей ДПП должны служить критерии и показатели оценки профессионального риска.
Следовательно, институтом защиты работников от профессиональных рисков на государственном уровне должна явиться система досрочных профессиональных пенсий за работу в производствах с высокими уровнями профессиональных рисков, где они обусловлены только исключительно объективными причинами.
Например, для производств, где в ближайшие 10-15 лет технический прогресс не сможет обеспечить коренное улучшение условий труда: подземная добыча полезных ископаемых, металлургия и др.
Для занятых в них работников законодательством должно быть закрепленное право на получение информации об уровне профессионального риска, обязательное медицинское освидетельствование при приеме на работу, профотбор и профподготовку; на обязательное социальное страхование от профессиональных рисков, обеспечивающее не только денежную компенсацию утраты трудоспособности, но и весь комплекс профилактических, медицинских и реабилитационных мероприятий.
Они также должны иметь при необходимости право на обязательное страхование досрочного пенсионного обеспечения и "защиту временем", т.е. ограничение продолжительности трудового стажа. Современные методы оценки профессиональных рисков исходят из положения, что чем вреднее производственная среда и тяжелее трудовая деятельность, тем больше вероятность повреждения здоровья.
Количественная же величина риска зависит от многих факторов: условий труда, медицинского обеспечения, профилактических мер, факторов трудового процесса. Поэтому установление критериев уровня профессионального риска необходимо для того, чтобы:
упорядочить на переходный период назначение пенсий по Спискам N 1 и 2;

принять при переходе на страховой принцип обоснованные решения об обязательном дополнительном страховании отдельных категорий работников для выплаты им досрочных профессиональных пенсий;

определить категории работников, для которых необходимо установить обязательное досрочное профессиональное обеспечение, выполнить расчет их численности и расходов на выплату этих пенсий.
Разработка таких критериев предусмотрена пунктом 7 Плана мероприятий по стабилизации финансового положения пенсионной системы в Российской Федерации (N ВЧ-П12-00766 от 12.01.97) и принятым в соответствии с ним Распоряжением Правительства России N 241-р от 22.02.97 г.
Предлагаемая академиком РАМН Н.Ф.Измеровым, д.э.н. В.Д.Роиком, к.м.н. Н.Н.Молодкиной, проф. А.И.Корбаковой, другими ведущими российскими учеными и специалистами для этих целей модель построения критериев как объективная необходимость перехода на страховой принцип назначения льготных пенсий в связи с особыми условиями труда построена на двух равноценных слагающих:
1. Уровне профессионального риска, исходя из классов условий труда, которые определяются с помощью инструментальных замеров вредных производственных факторов на рабочих местах. Оценка про изводится в соответствии с "Гигиеническими критериями оценки условий труда по показателям вредности и опасности факторов производственной среды, тяжести и напряженности трудового процесса" (Р.2.2.013-94 Госкомсанэпиднадзора России), на основе которых определяется класс вредности и опасности условий труда.
Он является как бы первым ориентиром для обоснования права на досрочное пенсионное обеспечение. Эти критерии необходимо сопоставить с показателями состояния здоровья в целях уточнения класса условий труда, занятость в которых аргументирует более ранний выход на пенсию по старости.
2. Показателях состояния здоровья работающих: уровней профессиональной и производственнообусловленной заболеваемости, интегральных показателей, учитывающих частоту и тяжесть патологии (индекс риска и тяжести профзаболеваний, интегральный показатель утраты трудоспособности от профессиональных производственно обусловленных заболеваний). При этом уровни профессиональной и производственно-обусловленной заболеваемости служат промежуточными критериями, а интегральный показатель, учитывающий тяжесть последствий работы в условиях наличия профессионального риска, является определяющим (он представляет собой сумму потери рабочего времени вследствие профессиональных и производственно обусловленных заболеваний, отравлений (в человеко-днях. Индекс же профессионального риска определяется как сумма произведений числа случаев отдельных профессиональных заболеваний и отравлений на коэффициент тяжести данного заболевания).
В итоге для апробации на предприятиях Научно-исследовательским Институтом медицины труда РАМН предложен проект критериев профессиональных рисков для установления права на обязательное профессиональное пенсионное обеспечение.
Данный вариант, по мнению разработчиков, позволяет оценить вели чину профессионального риска в целом в отрасли. Вместе с тем они считают, что предлагаемый метод наиболее оптимален для оценки риска рабочих определенной профессии конкретного предприятия. Причем на первом этапе реформирования системы пенсионных льгот не исключается в том числе коллективный метод их обоснования.
Однако в дальнейшем авторы проекта настоятельно рекомендуют переходить исключительно на систему индивидуального обоснования необходимости досрочного выхода на пенсию с учетом условий труда каждого конкретного работника и его состояния здоровья, то есть на систему "защиты временем".
Однако переход на этот принцип потребует поэтапного устранения сложившихся противоречий и несоответствий в льготном пенсион ном обеспечении и, первую очередь, установления критериев профессионального риска для отнесения работ, профессий и должностей к категориям, которым будут предоставляться досрочные пенсии в обязательном порядке, и объективного определения сферы действия льготных пенсий.

ЭКОНОМИЧЕСКИЕ, ПРАВОВЫЕ И МЕДИЦИНСКИЕ ОСНОВЫ МЕХАНИЗМА ПРЕДОСТАВЛЕНИЯ ДОСРОЧНЫХ ПРОФЕССИОНАЛЬНЫХ ПЕНСИЙ

Главная цель формирования новой модели предоставления ДПП заключается в повышении уровня защиты от профессиональных рисков повреждения здоровья работников, выявлении наиболее уязвимых их категорий, перемещении акцентов в данной сфере на этапы профилактики и защиты здоровья при одновременном повышении уровня защиты частично или полностью утративших трудоспособность с помощью раз витых реабилитационных систем.
Создаваемый новый механизм предоставления ДПП должен обеспечивать реализацию следующих необходимых функций:
формирование национальной системы оценки уровней профессионального риска в различных производствах и отраслях экономики (оценка утраты трудоспособности и условий труда), статистического учета, выделение и мониторинг (состояния здоровья и условий тру да) производств и профессий с высоким уровнем профессионального риска;

реформирование системы медицинского освидетельствования работников, их профессионального отбора и подготовки, выявление профессиональных заболеваний в их начальных стадиях, для чего требуется создание в составе страховых организаций социально-врачебной службы;

создание национальной системы медицинской, профессиональной и социальной реабилитации работников, получивших повреждение здоровья на производстве;

применение такой организационно-правовой формы социальной защиты работников, как "защита временем" для занятых в производствах с высокими уровнями профессиональных рисков: контрактная форма трудовых соглашений с целью ограничения стажа работы в данных условиях, сокращение рабочего дня, дополнительный отпуск на оздоровление и реабилитацию работников.
Пространство профессионального риска должно покрываться всем спектром выработанных мировой практикой механизмов защиты: законодательной и контрольной функциями государства; организационно-технической работой предприятий; компенсационно-реабилитационной деятельностью систем социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний.
Создание новых механизмов предоставления ДПП возможно при этом обеспечить только при условии решения ряда крупных задач:
1. Стратегической установкой при переводе системы досрочных пенсий должна стать установка на перевод системы с принципа спи сочного (массового) определения права на данный вид компенсаций (без оценки фактического состояния трудоспособности) на индивиду ально-групповой способ определения трудоспособности и только на этой основе осуществлять предоставление права на досрочные пенсии.
Только для крайне ограниченного числа производств и профессий с объективно неустранимыми высокими уровнями профессиональных рисков возможно сохранение "Списочного" подхода.
2. Перевод системы досрочных пенсий на принципы социального страхования потребует разработки соответствующей методологии и нормативных документов: рекомендаций по определению размеров и дифференциации страховых взносов, обеспечивающих финансовое покрытие ДПП, определение перечня профессий и работ, где по объективным причинам потребуется страховая солидарность всех страхователей.
Следуя им, д.э.н. В.Д.Роик, которого также поддерживает ряд других специалистов, полагает, что при расчете величины дополни тельных расходов на выплату досрочных пенсий должны быть учтены следующие показатели.
3.

где

Вст - величина страхового тарифа, в % от фонда оплаты труда;
Впср - величина среднего размера досрочной пенсии, которую работники будут получать до достиже- ния ими общеустановленного возраста, в руб.;
Ил - число работников, имеющих право на льготную пенсию, чел.;
Зпср - величина среднего заработка, из которого исчисляется льготная пенсия при условии наличия специального трудового стажа, равного установленному законом для получения пенсионных льгот, руб.;
Ив - общее количество работников на предприятии, чел.;
Кп - коэффициент переработки специального трудового стажа;
C - коэффициент, учитывающий выход работников в течение года на пенсию с понижением пенсион- ного возраста в процентах от общей численности имеющих право на льготную пенсию:
a. 0,47 - по Списку N 1 (в среднем ежегодно пенсии назначаются 4,7% указанной численности, и они выплачиваются в течение 10 лет до достижения общеустановленного пенсионного возраста);
b. 0,135 - по Списку N 2 (ежегодный выход на льготную пенсию составляет 2,7%, и она выплачивается до достижения общеустановленного пенсионного возраста в течение 5 лет).

Как видно из предлагаемого варианта расчета, основными составляющими, которые влияют на размер страхового тарифа, являются численность и удельный вес работающих, пользующихся правом выхода на досрочную профессиональную пенсию; величина соотношения сред него размера пенсии и средней заработной платы работников, а так же коэффициент переработки (отношение среднего фактического стажа по данной профессии к минимально необходимому стажу).
По мнению указанных выше специалистов, дополнительный тариф уплаты этих страховых взносов даже при сохранении на переходный период в полном объеме пенсионных льгот по Спискам N 1 и 2 (что может быть вполне реальным на переходный период) в среднем не превысит 5% Фонда оплаты труда. Например, в черной металлургии ориентировочно он составит 6,4%, для транспорта - 2,8%.
Безусловно, что по данному вопросу нашим экономистам требуется провести от дельно необходимые исследования и обоснованные качественные рас четы нашими экономистами.
4. Использование методологии профессиональных рисков потребует разработки нормативно-методических материалов по определению степени, видов и групп профессиональных рисков утраты здоровья и трудоспособности как медико-биологической основы для классификации производств и профессий по степени профессионального риска и отнесения их к различным видам страхования ДПП - обязательному и добровольному, государственному, отраслевому, региональному и уровню предприятий.
5. Формирование информационного обеспечения для новой системы ДПП для целей страхования. Для этого потребуется разработать и ввести систему учета профессиональной заболеваемости, несчастных случаев и утраты трудоспособности как единого целого, включая учет по организациям, отраслям экономики, персонально по пострадавшим, а также стоимостную оценку страховых услуг.
Особая социально-экономическая природа профессиональных рисков, непосредственно связанная с материально-техническим уровнем и организацией производства, созданием систем охраны труда на предприятиях, предопределяет, что обеспечение обязательной страховой защиты работников от профессионального риска возлагается на работодателей - организаторов производства, в отдельных случаях на всех страхователей и государство (объективная составляющая рисков), и от них освобождаются сами работники - застрахованные, которые рассматриваются как потерпевшие (своим здоровьем и трудоспособностью) на производстве.
6. Финансовое обеспечение досрочных профессиональных пенсий должно быть поставлено в тесную зависимость от числа трудящихся, пользующихся этим правом, их страхового стажа. При этом должно быть обеспечено финансовое покрытие пенсионных обязательств в форме накопленных активов и будущих поступлений (актуарный баланс).
Распределение взносов между конкретными работодателями-страхователями и всеми страхователями (страховая солидарность) необходимо строить на критериях профессионального риска повреждения здоровья из-за объективных и неизменных факторов (шахтеры, водолазы, работающие на Крайнем Севере), по которому часть нагрузки (до 50%) следует нести всем страхователям, и субъективных факторов (устаревшие технологии и вредные условия труда), по которым финансовую нагрузку в полном объеме должны нести конкретные работодатели-страхователи.
Такое деление финансовой ответственности за профессиональные риски обусловлено тем, что их уровень зависит не только от технических, организационных и экономических возможностей предприятий, но и обусловливается общественной потребностью в производстве определенной продукции (угольная, горная, нефте- и газодобывающая промышленность, черная и цветная металлургия, химическая и нефтеперерабатывающая промышленность) и природно-климатическими условиями труда.
Однако следует учесть, что на уровень профессионального риска в значительной степени оказывает влияние техническая, экономическая и социальная политика государства - инновационная деятельность, налоговые, кредитные и контрольные механизмы, стимулирующие выпуск безопасной техники. Таким образом, субъектами экономической ответственности за профессиональные риски являются три стороны: предприятия (работодатели), общество (трудоспособное на селение) и государство.
Поэтому общество (все занятое трудоспособное население) с помощью страховой солидарности через специализированные фонды должно принимать участие в компенсациях профессионального риска.

ЭТАПЫ И МЕХАНИЗМ ПЕРЕВОДА ДОСРОЧНОГО ПЕНСИОННОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ В СВЯЗИ С ОСОБЫМИ УСЛОВИЯМИ ТРУДА В ПРОФЕССИОНАЛЬНЫЕ СИСТЕМЫ

Предлагаемая группой специалистов концепция перевода досрочного пенсионного обеспечения в связи с особыми условиями труда в профессиональные системы включает в себя широкий круг мероприятий методологического, законодательного и организационного характера.
На первом этапе:
1. Предусматривается подготовка и апробация методологических материалов, необходимых для отработки механизмов реализации настоящей концепции, разработка и обсуждение проектов законодательных актов.
2. Планируется проведение исследований медико-биологического, экономического, страхового характера и построение на этой основе модели социального страхования работников от профессиональных рисков, включающей в себя: страхование стойкой утраты трудоспособности от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, а также обязательное страхование досрочных профессиональных пенсий.
3. Предусматривается на 30-50 крупных предприятиях базовых отраслей экономики провести оценку уровней профессионального риска повреждения здоровья и утраты трудоспособности, выполнить рас четы всех затрат, которые несут предприятия, региональные и федеральные медицинские организации, внебюджетные фонды социального страхования и органы социального обеспечения. Результатом этой работы должны стать рекомендации по упорядочению всей сферы социальной защиты от профессиональных рисков, перевод существующих механизмов на принципы страхования.
На втором этапе предполагается принятие законодательных и нормативных актов, обеспечивающих правовые условия перевода досрочного пенсионного обеспечения в связи с особыми условиями труда в профессиональные системы и создание необходимых организационных условий.
В ходе осуществления мероприятий второго этапа должно быть обеспечено:
1. Законодательное введение системы обязательного социального страхования стойкой утраты трудоспособности от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний.
2. Разработка и осуществление государственной программы мер по созданию федеральных, региональных, отраслевых центров медицинской, социальной и профессиональной реабилитации лиц, утративших трудоспособность на производстве.
3. Создание в системе Пенсионного фонда РФ федерального и региональных центров по оценке профессиональных рисков, актуарных расчетов, служб по отнесению страхователей к видам и уровням страхования, а также информационных центров.
4. Массовые обследования производств и отнесение существующих производств и профессий к группам профессионального риска, определение на этой основе размеров страховых тарифов по страхованию стойкой утраты трудоспособности из-за несчастных случаев на производстве и страхованию досрочных пенсий.
5. Организация персонифицированного учета страхуемых работников в системе государственного и обязательного отраслевого страхования ДПП.
На третьем этапе - предполагается трансформация системы досрочных льготных пенсий в систему досрочных профессиональных пенсий.
Используя персонифицированный учет страхуемых, имеющих право на ДПП, региональные органы Пенсионного фонда будут определять дифференцированные страховые тарифы для предприятий и проводить назначение ДПП.
В течение переходного этапа особое внимание должно быть уделено гарантиям защиты работников, которые поступят на работу до 2005 года - всем им будет обеспечено право на получение пенсий по ныне действующим нормам.

Профессиональный риск и защита здоровья работающих

НИНА МОЛОДКИНА , кандидат медицинских наук, ведущий научный сотрудник НИИ медицины труда РАМН

О возможности прогнозирования профессионального риска
Расчет профессионального риска при воздействии вредных факторов производственной среды
Гигиенические и медикостатистические показатели для установления уровня профессионального риска
Апробация разработанных критериев оценки профессионального риска и дальнейшие задачи

О ВОЗМОЖНОСТИ ПРОГНОЗИРОВАНИЯ ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО РИСКА

В процессе трудовой деятельности на работающего воздействуют факторы производственной среды и трудового процесса, которые могут оказать негативное влияние на здоровье. Не представляет сомнений и тот факт, что полное исключение из производственной среды неблагоприятных факторов невозможно.
Это практически невозможно даже в тех производствах, где внедрены передовая технология процесса, современное оборудование и для которых высокая культура производства, отличное медицинское обслуживание. И тем более это недостижимо на отечественных предприятиях в условиях экономического кризиса, отсталой технологии и устаревшего оборудования.
По данным ВОЗ, свыше 100000 химических веществ и 200 биологических факторов, около 50 физических и почти 20 эргономических условий, видов физических нагрузок, множество психологических и социальных проблем могут быть вредными факторами и повышать риск несчастных случаев, болезней или стресс-реакций, вызывать неудовлетворенность трудом и нарушать благополучие, а, следовательно, отражаться на здоровье. Нарушение здоровья и снижение работоспособности рабочих могут обусловить экономические потери до 10 - 20% ВНП. Большинство этих проблем могут и должны быть решены как в интересах здоровья и благополучия работающих, так и в интересах экономики и производительности труда. Так, по оценке Всемирного банка, 2/3 потерянных рабочих лет по профессиональной нетрудоспособности могут быть предотвращены программами по охране и гигиене труда.
На протяжении многих лет отечественные и зарубежные ученые в области гигиены труда разрабатывают, апробируют и внедряют принцип регламентирования уровней действующих неблагоприятных факторов. Разработаны и утверждены предельно допустимые концентрации (ПДК) и предельно допустимые уровни (ПДУ) - это те концентрации и уровни, при действии которых в течение всего трудового стажа гарантируется сохранение здоровья работающих, (за исключением случаев, когда имеется индивидуальная повышенная чувствительность к какому-либо неблагоприятному фактору).
Однако, сказанное справедливо только для тех нормативов, которые прошли клинико-гигиеническую проверку. Кроме того, комбинированное, комплексное и сочетанное действие факторов, имеющее место в условиях производства, зачастую может нарушать надежность гигиенического норматива, рассчитанного на изолированное воздействие.
Известно, что к настоящему времени клинико-гигиеническую апробацию прошло не более 30 химических веществ (из более чем 2,5 тысяч, имеющих ПДК). Это обстоятельство, а также то, что только на ограниченном числе предприятий соблюдаются уровни гигиенических регламентов, обуславливают возможность (риск) нарушения здоровья и развития профессиональных заболеваний.
По данным Федерального центра Госсанэпиднадзора 1 от 40 до 60% промышленных объектов не отвечает санитарно-гигиеническим требованиям (рис.1), следовательно, риск повреждения здоровья рабочих на этих объектах значителен.

Рис. 1. Объекты, не отвечающие санитарно-гигиеническим требованиям по физическим факторам.
По определению ВОЗ под профессиональным риском (ПР) понимается математическая концепция, отражающая ожидаемую частоту и (или) тяжесть неблагоприятных реакций на данную экспозицию. Иными словами, профессиональный риск - это прогностическая вероятность частоты и тяжести неблагоприятных реакций на воздействие вредных факторов производственной среды и трудового процесса.
Прогнозы, как известно, строятся с помощью математических моделей, основанных на использовании вероятностных характеристик частоты неблагоприятных реакций, которые должны отражать влияние всего спектра воздействующих факторов. С этих позиций прогнозирование профессионального риска представляет собой чрезвычайно сложную задачу. При анализе частоты тех или иных отклонений в состоянии здоровья, как отдельных лиц, так и трудовых коллективов, может быть использовано бесчисленное множество показателей, каждый из которых можно рассматривать как критерий профессионального риска.
Это могут быть неблагоприятные реакции как на уровне биохимических, иммунологических, функциональных изменений, так и на уровне клинически выраженных форм профессиональных и общих заболеваний. Достаточно сказать, что любая нозологическая форма профессионального заболевания (а в соответствии со "Списком" их выделено более 300), может быть взята в качестве критерия профессионального риска.
В идеальном варианте (при отсутствии искажающих факторов) математические модели для расчета профессионального риска должны включать три основные составляющие: уровень фактора, длительность его воздействия, а также результативный признак, т.е. показатели состояния здоровья трудового коллектива. Человек же существо не только биологическое, но и социальное, в связи с чем испытывает воздействие множества факторов разнонаправленного действия, которые могут искажать взаимозависимость основных составляющих модели профессионального риска.
Помимо уровня, характера и длительности воздействия основного фактора, должно быть учтено усугубляющее или ослабляющее влияние таких факторов, как комплексность воздействия факторов производственной среды и трудового процесса, особенность режимов труда и отдыха, продолжительность рабочей смены, недели, отпуска, медицинская профилактика и социально-трудовая реабилитация, использование средств индивидуальной защиты, образ жизни, в т.ч. вредные привычки, социально-бытовые условия, климатические особенности и экологическое неблагополучие территорий проживания, особенность экспертизы при установлении связи заболевания с профессией, различия в методах оценки воздействующих факторов, ошибки при их измерении и др.
Из сказанного видно, что универсальная модель прогнозирования профессионального риска может существовать чисто теоретически, поскольку при ее реализации не может быть учтен весь спектр воздействующих факторов и условий, которые могут оказать влияние на вероятностные характеристики профессионального риска, также как не может быть найден в одночисловом выражении интегральный показатель состояния здоровья, взятый в качестве критерия профессионального риска.

РАСЧЕТ ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО РИСКА ПРИ ВОЗДЕЙСТВИИ ВРЕДНЫХ ФАКТОРОВ ПРОИЗВОДСТВЕННОЙ СРЕДЫ

В настоящее время разработан и используется расчет профессионального риска факторов производственной среды, для которых установлена четкая зависимость доза-время-эффект по специфическим клиническим критериям профессионального воздействия. Это физические факторы - шум, вибрация, микроклимат, фиброгенно-опасные пыли.
В НИИ медицины труда РАМН разработаны методология и принципиальные подходы дозовой оценки шумов и вибраций и прогнозирование вероятности развития профзаболеваний от воздействия этих факторов разработаны в НИИ медицины труда РАМН с учетом современных концепций ВОЗ, МОТ, ИСО 2 . На её основе рассчитаны сроки "безопасного стажа" для разных уровней воздействия шумов и вибраций.
Сопоставление данных риска развития вибрационной болезни по отечественной и зарубежным моделям выявляет их существенное различие (см. табл. 1). Если при нормативном уровне и стаже 10 лет вероятность вибрационной болезни по стандарту ИСО 5349 составляет 10%, то по отечественным данным - только 1%, а по мере роста уровня вибрации это различие еще более возрастает. Это обусловлено разными критериями оценки вибрационной болезни и различными контингентами. В ИСО 5346 заложены данные целевых осмотров с активным выявлением жалоб на симптом "белых пальцев".
Таблица 1. Вероятность развития ВБ от локальной вибрации по международному стандарту ИСО 5349 (в числителе) и отечественным (в знаменателе) данным

Отечественные данные основаны на обследовании рабочих машиностроения, занятых в нормальных климатических условиях, а международный стандарт - на материалах канадских и японских авторов, изучавших вальщиков леса и бурильщиков, где наряду с вибрацией и шумом воздействует выраженный холодовой фактор. Если стандарт ИСО 5349 завышает вероятность вибрационной болезни, то отечественные данные, по-видимому, значительно занижают ее по ряду организационных причин. Уместно заметить, что выявляемость профессиональной тугоухости в нашей стране почти в 300 раз меньше, чем в Финляндии, где она составляет ежегодно 0,1% всех работающих.
В целом использование двух указанных выше моделей оценки риска позволяет определять опасность вибрационных нагрузок и перейти на обоснование допустимого стажа работы.
В настоящее время разработаны модели развития вибрационной патологии с учетом сопутствующих факторов риска: групповых и индивидуальных. Например, при нормативном уровне вибрации и стаже 10 лет вероятность вибрационной болезни составляет 1%, а при дополнительном действии шума 100 дБА без использования СИЗ следует ожидать увеличения риска развития вибрационной патологии в 1,5 раза. Наоборот, при систематическом использовании эффективных наушников риск снижается в 1,4 раза. Как указывает Г.А. Суворов при интенсивном охлаждении, особенно со смачиванием рук (при работе зимой на открытом воздухе), можно ожидать большего риска в 3-5 раз 3. Тяжелая физическая нагрузка, а также такой социально-бытовой фактор, как курение, увеличивают примерно в 2 раза риск развития вибрационной болезни.
Оценивая риск заболевания пневмокониозами, рядом авторов было показано, что для каждых конкретных условий труда (концентрации пыли, ее состав и другие показатели) может быть рассчитан "безопасный стаж" работы в условиях конкрет-ной запыленности, при котором исключается риск заболевания с 95% надежностью. На основе проведенных исследований была установлена прямая зависимость тяжести пневмокониотических изменений в легких от величины пылевой нагрузки и длительности нахождения пыли в легких.
В настоящее время в проекте "Гигиенических критериев оценки условий труда" предложен переход от оценки запыленности воздуха рабочей зоны к анализу степени воздействия пыли на органы дыхания путем учета не только средне-сменных концентраций пыли, но и длительности её вдыхания, тяжести физической нагрузки работника в процессе трудовой деятельности. Такой подход позволяет перейти к учету индивидуальной и групповой экспозиционной дозы и обоснованию допустимого стажа работы, при котором вероятность легочных нарушений будет не велика. Н.Ф. Измеровым, В.В. Ткачевым, В.В. Соболевым был составлен прогноз заболевания силикозом у горнорабочих различных шахт на основе статистического анализа результатов гигиенических исследований и углубленных медицинских осмотров стажированных рабочих 4. Авторами соответственно был рассчитан "безопасный стаж" для рабочих каждого конкретного рудника, шахты, что позволит использовать эти показатели при контрактной системе найма на работу.
В лаборатории микроклимата НИИ медицины труда РАМ сделано фундаментальное обобщение по оценке профессионального риска при воздействии нагревающего микроклимата и обоснованию мер защиты. Определены критерии хронического перегревания организма, к которым относятся ускоренное биологическое старение, увеличение риска заболеваний органов кровообращения, а также риск смерти от болезней системы кровообращения, органов дыхания, злокачественных новообразований.
Предложена градация условий труда по интегральному показателю ТНС-индекса, характеризующего тепловую нагрузку на организм и в соответствии с ним сокращение суммарной продолжительности пребывания в условиях нагревающего микроклимата. Прогнозирование профессионального риска при воздействии этого фактора позволило разработать рекомендации по медицинскому отбору и проведению ПМО, обосновать допустимую суммарную продолжительность термической нагрузки за рабочую смену, ограничение стажа работы и более ранний выход на пенсию при высокой степени профессионального риска (табл. 2).
Таблица 2. Рекомендации по "защите временем" при работе в условиях нагревающего микроклимата

Из сказанного выше следует, что теоретически проблема "защиты временем" (ограничение времени воздействия вредного фактора на работающего) решена. Однако, нерешенными остаются правовые и организационные действия. Возникает вопрос, какова судьба лиц, отработавших "безопасный стаж", кто и как будет их трудоустраивать, кто будет проводить их медицинское освидетельствование. Необходимо определить права и обязанности трудящихся, работодателей, медицинских учреждений и т.д.
В свое время мы настаивали на замене льготного пенсионного обеспечения соблюдением безопасного (допустимого) стажа и найма работников на определенный срок на основе контрактов. Предполагалось, что такие работники будут ежегодно проходить периодический медицинский осмотр для контроля за состоянием здоровья, а при окончании срока контракта должны пройти углубленное обследование в профпатологическом центре. Независимая медицинская комиссия даст заключение о возможности работы в прежних условиях, или необходимости ее прекращения с рекомендацией по трудоустройству, либо выходу на досрочную пенсию.
Однако в настоящее время накапливается все больше сведений о том, что такая система выступает против рабочего. Особенно это опасно там, где предприятие является градообразующим, так как работники оказываются на улице без шансов устроиться по своей профессии.
В то же время в Республике Башкортостан в начале девяностых годов был принят закон об охране труда, который декларирует необходимость рекомендаций безопасного стажа на рабочем месте с вредными условиями труда и определения срока договора о найме. Насколько нам известно, эта мера не встречает особого сопротивления ни со стороны работников, ни со стороны работодателей, так как заранее определяются места для перевода работников.
Для установления уровня ПР для коллективов (например, групп по профессиональному признаку либо целого предприятия) нами разработаны критерии, которые основаны на гигиенических и медико-статистических показателях.

ГИГИЕНИЧЕСКИЕ И МЕДИКОСТАТИСТИЧЕСКИЕ ПОКАЗАТЕЛИ ДЛЯ УСТАНОВЛЕНИЯ УРОВНЯ ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО РИСКА

Гигиенические критерии - это показатели, дифференцированные по степени превышения уровней факторов производственной среды и трудового процесса, по которым устанавливаются классы условий труда.
Показатели, характеризующие условия труда, собираются центрами санэпидемнадзора по утвержденной форме N 18 ("Сведения о санитарном состоянии района, города, автономного округа, области, края, республики") и ежегодно обобщаются. Эта информация может поступать на компьютерных и бумажных носителях и хранится в территориальных и Федеральном центрах госсанэпидемнадзора.
Контроль за условиями труда осуществляется также учреждениями Минтруда РФ. Согласно Постановлению Минтруда России от 14.03.97 г. N12 "О проведении аттестации рабочих мест по условиям труда" оценке подлежат все имеющиеся на рабочем месте опасные и вредные производственные факторы (физические, химические, биологические), тяжесть и напряженность труда. Документы аттестации рабочих мест по условиям труда являются материалами строгой отчетности и подлежат хранению в течение 45 лет и служат основой для создания банка данных существующих условий труда на уровне организации, района, региона, области, республики. В соответствии с Постановлением Правительства государственный контроль за качеством проведения аттестации рабочих мест по условиям труда возложен на органы государственной экспертизы условий труда РФ.
На основе "Гигиенических критериев оценки условий труда по показателям вредности и опасности факторов производственной среды: тяжести и напряженности трудового процесса" (Р.2.2.013-94 Госкомсанэпиднадзора России) определяется класс вредности и опасности условий труда.
Согласно критериям, в группу с высоким уровнем риска отнесены категории работающих, подвергающиеся воздействию факторов производственной среды и трудового процесса на уровнях, превышающих гигиенические стандарты в пределах класса 3.3. согласно "Гигиенических критериев", т.е. в этой группе высока вероятность развития профессиональной или общесоматической патологии легкой или средней степени тяжести с частичной потерей профессиональной трудоспособности. Многие профессии, отнесенные к Списку N 2, могут войти в эту группу (табл. 3).
Таблица 3. Критерии профессиональных рисков по показателям здоровья работающих и классам условий труда.

Группу с очень высоким уровнем профессионального риска составляют работающие в условиях воздействия неблагоприятных факторов, значительно превышающих санитарные нормы, которые могут привести к высокой частоте профессиональной, производственно обусловленной патологии и/или возникновению тяжелых форм этих заболеваний. Данную группу составляют подавляющее большинство профессий, отнесенное к существующему Списку N 1 на льготное пенсионное обеспечение: основные профессии горнорудных предприятий, черной и цветной металлургии и т.п.
Работающие в экстремальных условиях отнесены к категории сверх высокого риска. Она включает работающих в производствах, где уровни действующих факторов настолько велики, что могут вызвать внезапное резкое ухудшение здоровья. Это работники, которые подвергаются действию высоких температур (металлургические, коксохимические предприятия). Сюда же относятся профессии, работа в которых проходит в необычной для человека среде (под землей, под водой, в воздухе). Измерять уровни факторов в процессе такой деятельности не целесообразно. Перечень подобных видов работ и профессий, которые можно отнести к данной группе, необходимо определить экспертным путем. К ним могут быть отнесены спасатели, пожарники, водолазы, летчики и др.
Таким образом, на основе уровней вредных производственных факторов не-посредственно на рабочих местах, определяемых с помощью инструментальных замеров, устанавливается класс вредности и опасности условий труда и пока качественно определяется величина вероятности для работника негативных последствий. Однако только в сопоставлении с показателями здоровья и величины утраты трудоспособности можно судить об истинном его повреждении. Последнее устанавливается с помощью массовых и длительных по срокам наблюдений за здоровьем и трудоспособностью представительных совокупностей работников определенных профессиональных групп (табл. 3)
Показатели, характеризующие состояние здоровья работающих, в частности, профессиональная заболеваемость, собираются территориальными центрами госсанэпидемнадзора по утвержденным формам Государственной статистической отчетности (N389/У, а с 1987 г. N152/У "Карта учета профессионального заболевания (отравления)", N24 "Отчет о числе лиц с впервые установленными профессиональными заболеваниями (отравлениями)" и направляются в Федеральный Центр Госсанэпиднадзора Минздрава РФ. Эти сведения ежегодно обобщаются и выпускаются в виде информационных сборников статистических и аналитических материалов "О состоянии профессиональной заболеваемости в Российской Федерации" по отраслевой, территориальной и профессиональной принадлежности. Эта информация, как и по условиям труда, может поступать на компьютерных и бумажных носителях и хранится в территориальных и Федеральных центрах санэпидемнадзора.
Действующая в России государственная система регистрации профзаболева-ний предусматривает централизованный сбор первичного материала о вновь выявленных больных. Однако для решения вопроса об уровнях профессионального риска эти сведения крайне недостаточны. Необходима информация с различных территорий России о накопленной профессиональной заболеваемости, численности работающих в контакте с конкретными производственными факторами, численности подлежащих периодическим медицинским осмотрам и осмотренных, численности и составу по возрасту, стажу, нозологическим формам, степени утраты трудоспособности всего контингента больных и инвалидов с профзаболеваниями, течения и исхода заболеваний. Для решения этих задач институтами медицины труда разработаны и направлены на утверждение в Минздрав РФ новые машино-ориентированные учетно-отчетные статистические формы.
Неоднократно подчеркивалось, что регистрируемые уровни ПЗ не отражают истинной картины. Это связано с ухудшением медико-санитарного обслуживания работающих в промышленности, недостаточной квалификацией медработников по профессиональной патологии, плохим аппаратурным оснащением, переводом предприятий из государственной в частную собственность, что значительно затрудняет контроль как за условиями труда, так и медицинским обслуживанием этих рабочих.
Поэтому для оценки профессионального риска рекомендуется использовать производственно обусловленную заболеваемость, которую рассчитываем исходя из анализа заболеваемости с временной утратой трудоспособности (ЗВУТ). Статистические отчеты по ЗВУТ составляются лечебно-профилактическими учреждениями по форме 16-ВН (постановление Госкомстата N42 от 24.04.94 г.). Анализ ЗВУТ по отдельным строкам формы 16-ВН, отражающим нозологические формы болезней позволяет выявить производственно обусловленные заболевания, связанные с особенностями условий труда.
К сожалению, форма 16-ВН постановлением Госкомстата России N82 от 27.07.96 отменена и частично заменена на приложение N1"Сведения о затратах, связанных с травматизмом на производстве, и профессиональном заболевании" к расчетной ведомости по средствам фонда социального страхования Российской Федерации (Ф4-ФСС РФ). Однако в этой форме отсутствует графа "число случаев" нетрудоспособности, которая была в форме Ф16-ВН, что не позволяет рассчитать такие важные показатели, как число дней нетрудоспособности на один случай нетрудоспособности и число дней нетрудоспособности на 100 работающих (застрахованных).
Больничный лист, являющийся начальным документом для расчета заболеваемости с временной утратой трудоспособности, претерпел изменения, затрудняющие его использование для оценки профессионального риска.
Все изложенное свидетельствует о необходимости принятия срочных мер к разработке и совершенствованию учетно-отчетной документации по ЗВУТ. Это позволит более четко рассчитывать производственно обусловленную заболеваемость, которая, безусловно, должна учитываться при назначении досрочных пенсий. Вероятно, эту работу должно взять на себя Министерство здравоохранения и Министерство труда и социального развития.
Воздействие производственных факторов на работающих может проявляться уменьшением продолжительности жизни, особенно в трудоспособном возрасте, ранним старением, увеличением смертности. Так, исследования, проведенные в различных профессиональных группах, позволили выявить более высокие уровни смертности работающих на предприятиях машиностроения, шинного производства, металлургии, электроэнергетики и др., а также смертности больных некоторыми формами профессиональных заболеваний, что позволяет говорить о высоком профессиональном риске потери здоровья и сокращения жизни в этихпроизводствах 5 . К сожалению, эти показатели не имеют официальных форм отчетности в плане выявления влияния условий труда. Но такие сведения можно получить непосредственно на предприятии или в загсе и согласно разработанным методикам рассчитать, но эта работа требует определенной квалификации и может быть проведена сотрудниками НИИ гигиенического профиля. В спорных случаях эти показатели могут быть использованы для решения вопроса о досрочном выходе на пенсию тех или иных контингентов работающих.
Следует отметить, что в последние годы методика оценки риска для здоровья населения от загрязнения окружающей среды широко применяется в США и других странах мира 6.
В России были проведены работы по оценке риска с использованием этой методики в ряде регионов России (гг. Ангарск, Волгоград, Пермь, Череповец и др.). Полученные результаты показали необходимость ее внедрения в России. Она может быть использована для целей социально-гигиенического мониторинга, экологической и гигиенической экспертиз, государственного экологического контроля, обоснования мер по охране окружающей среды и здоровья населения. Результаты, полученные с помощью этой методики, позволяют ранжировать вредные факторы по реальной и прогнозируемой опасности для здоровья населения, территории и группы населения по уровню этой опасности. Результаты оценки риска позволяют определять целесообразность, приоритетность и эффективность природоохранительных и санитарно-гигиенических мероприятий, направленных на снижение неблагоприятного воздействия окружающей среды на здоровье населения.
Однако на настоящем этапе использование неадаптированной к российским условиям методики оценки риска, применение ее недостаточно квалифицированно может привести к получению несопоставимых результатов и противоречить сложившейся теории и практике санитарно-эпидемиологического надзора и государственного экологического контроля управления качеством окружающей среды и здоровья населения.
В связи с этим в постановлении "Об использовании методологии оценки риска для управления качеством окружающей среды и здоровья населения в Российской Федерации", утвержденном Главным санитарным врачом РФ и Главным государственным инспектором РФ по охране природы 10.11.97, намечено 3 этапа внедрения методики оценки риска. В 1998 году разработка методических указаний по использованию методики, оценка риска силами экспертов Федерального центра по заявкам. К 2000 году - апробация методики, обучение специалистов, в первую очередь на территориях с неблагополучной экологической и санитарно-гигиенической ситуацией, с развитой системой социально-гигиенического мониторинга.
На третьем этапе к 2005 году планируется внедрение методики оценки риска во всех регионах страны, проведение научно-исследовательских работ по совершенствованию методологии оценки риска.
Вышеизложенное свидетельствует о своевременности и важности выполненных в НИИ медицины труда РАМН исследований по обоснованию критериев и показателей оценки риска развития патологии у работающих в зависимости от уровней воздействующих факторов производственной среды и трудового процесса и необходимости учета этого при оценке риска от воздействия факторов окружающей среды для здоровья работающих.

АПРОБАЦИЯ РАЗРАБОТАННЫХ КРИТЕРИЕВ ОЦЕНКИ ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО РИСКА И ДАЛЬНЕЙШИЕ ЗАДАЧИ

Предложенные критерии оценки риска апробированы на производствах ряда отраслей экономики - машиностроения (автомобилестроение), химии (производство химической продукции и стеклянных нитей), горнодобывающей (медно-серный комбинат), электронной , промышленности, была разработана методика сбора материала и его обработки.
Анализ материалов апробации показал, что в целом предложенные критерии (классы условий труда) и медико-биологические (профессиональная заболеваемость, степень утраты трудоспособности, ЗВУТ и рассчитанная на ее основе производственно обусловленная заболеваемость), а также индексы утраты трудоспособности и профессиональных заболеваний в целом отражают риск развития патологии у работающих, а следовательно, могут быть использованы для решения вопросов о мерах защиты работающих, в том числе при высоком уровне профессионального риска - для предоставления досрочных профессиональных пенсий.
Однако, как показали исследования, в зависимости от условий труда, тяжести и напряженности трудового процесса, величины критериев колеблются в достаточно широких пределах. Следовательно, разработать оценочную шкалу, общую для всех отраслей промышленности, не представляется возможным. Вероятно, оценочные шкалы, так же как и критерии, должны быть отраслевыми и наиболее приемлемой была бы оценка риска для отдельных профессий на данном предприятии, так как она может значительно отличаться на аналогичных предприятиях одной отрасли промышленности. Показатели риска должны быть увязаны с критериями оценки величин возмещения ущерба производственного травматизма и профессиональных заболеваний.
Как было подчеркнуто, результаты апробации позволят оценить эффективность интегральных показателей и, возможно, остановиться на одном из них. Предполагается, что в дальнейшем критерии профессионального риска будут включать лишь два показателя: класс условий труда по степени вредности и опасности (гигиенический) и интегральный показатель риска нарушения здоровья на основе клинико-статистических групповых данных. На первом этапе реформирования пенсионной системы оценку риска необходимо проводить по обоим показателям, а после накопления статистической базы данных по здоровью работающих коллективов перейти только на интегральный показатель риска.
Понятно, что провести апробацию предлагаемых критериев на предприятиях всех отраслей промышленности и разработать на этой основе отраслевые и профессиональные критерии оценки риска развития патологии у работающих во вредных и опасных условиях труда в короткие сроки практически невозможно. Поэтому внедрение разработанных критериев должно быть постепенным. Мы считаем возможным утвердить предлагаемые критерии временно и в течение 3-5 лет использовать их одновременно со списками N1 и N2 с постепенным отказом от последних и переходом на принцип обязательной уплаты работодателем дополнительных страховых взносов за работников, занятых в условиях очень высокого профессионального риска согласно предлагаемым критериям. На этом этапе предоставление льгот, в том числе досрочных пенсий в связи с условиями труда, будет основываться на коллективном методе их обоснования.
Однако уже на этом этапе следует начать разработку индивидуального подхода с учетом условий труда конкретного работника и его состояния здоровья. А для этого, понятно, необходимо развитие медицинской службы, способной обеспечить объективное решение вопроса о возможности или невозможности продолжения работы в прежних условиях и дальнейшего использования их труда. Очевидно, что возникает необходимость в создании независимых медицинских учреждений, вероятнее всего, на базе профцентров, которые бы решали эти вопросы. Одновременно на каждом предприятии должны накапливаться статистические данные о состоянии здоровья этих коллективов в зависимости от условий труда с тем, чтобы через 2-3 года перейти интегральный показатель оценки профессионального риска, который наиболее объективно будет отражать влияние условий труда на здоровье работающих с учетом особенностей воздействующих факторов в отрасли и на данном предприятии.
Апробация критериев показала, что в последние годы проявляется явная тенденция в сокрытии данных о состоянии здоровья работающих и снижении количества больных профессиональными заболеваниями. Например, наша попытка апробировать критерии на Ново-Липецком металлургическом комбинате не увенчалась успехом, так как познакомиться с материалами об условиях труда и состоянии здоровья работающих можно только по специальному решению Совета директоров. Нам такого разрешения не дали.
На металлургическом комбинате "Электросталь" (Московская область) в последние 3 года не зарегистрировано ни одного профзаболевания, в то время как заболеваемость с ВУТ неуклонно растет из года в год. Это, возможно, связано с тем, что при периодическом медицинском осмотре работающих впервые выявленные хронические больные просто переводятся на другую работу, не связанную с воздействием неблагоприятных факторов, либо увольняются.
Вышеизложенное, с нашей точки зрения, свидетельствует о том, что показатель заболеваемости профессиональными болезнями на предприятиях в настоящее время далек от объективности и не всегда служит надежным критерием для расчета профессионального риска и соответственно обоснования досрочного выхода на пенсию, отчислений по страхованию, возмещению ущерба и т.п.
Это еще раз подтверждает также мнение, что вопрос о медико-санитарном обслуживании рабочих, занятых во вредных условиях труда, должен быть решен незамедлительно (независимые медицинские комиссии, выделение групп повышенного риска и систематический контроль за их здоровьем, обязанности работодателя в проведении трудовой и социальной реабилитации и т.д.).
Как показала апробация критериев, заболеваемость с ВУТ и рассчитанная на ее основе производственно обусловленная заболеваемость являются достаточно информативными показателями выявления воздействия факторов производственной среды и трудового процесса на здоровье работающих в особых условиях труда и должны использоваться при решении вопроса о досрочном выходе на пенсии и других мерах защиты работающих.
Интегральный показатель утраты трудоспособности, как видно из таблицы N2, достаточно четко отражает влияние условий труда на здоровье и напрямую связан как с профессиональной заболеваемостью, так и с ЗВУТ. Например, условия труда кузнецов отнесены к классу 3.4. и 4, профессиональная заболеваемость у них из всех обследованных предприятий наиболее высокая, и индекс также чрезвычайно высок. Что касается интегрального индекса профзаболеваний, то, как показала апробация, он в меньшей степени показателен нежели индекс утраты трудоспособности. Это, очевидно, связано с тем, что диагностика тяжести профзаболевания не всегда корректна, но, тем не менее, этот показатель должен использоваться.
Как показала апробация, аттестация рабочих мест проводится не всегда правильно и не отражает истинного состояния условий и характера труда. Так, например, на предприятии "Электросталь" в сталеплавильных цехах не замерялись параметры микроклимата, тяжесть труда. И условия труда были отнесены к классу 3.2, максимум 3.3. Однако по нашим данным, это классы 3.4 и 4.
Эффективность использования критериев и сроки отказа от списков N 1 и N 2 в большой степени будут зависеть от качества учетно-отчетной документации. Если для корректной оценки условий труда, тяжести и напряженности трудового процесса имеется соответствующая документация (постановление Минтруда России N 12 от 14.03.97 "О проведении аттестации рабочих мест по условиям труда", Постановление Госкомстата России от 25.07.96 N 82 "Сведения о санитарном состоянии и профессиональной заболеваемости" собираются органами Госсанэпиднадзора; имеются "Гигиенические критерии оценки условий труда по показателям вредности и опасности факторов производственной среды, тяжести и напряженности трудового процесса" Р.2.2.013-94; Методические указания по методам контроля и используемой аппаратуре), то дела с документацией о состоянии здоровья работающих не только далеки от совершенства, но не всегда позволяют рассчитать нужные показатели. Об этом подробно уже говорили.
Перспективы интеграции России в мировую экономику ставят, в том числе перед специалистами в области медицины труда, задачу о гармонизации наших принципов и методов с международными. Глобальная стратегия ВОЗ "Охрана здоровья всего работающего населения на 1996-2001 гг." среди 10 стратегических задач предусматривает создание единых систем регистрации и информации.
Конвенция МОТ N 121 о пособиях в случаях производственного травматизма (1964 г.), которая, кстати, нами не ратифицирована, устанавливает три системы оценки профзаболеваний. Это: а) списки профзаболеваний, в которые включены болезни, официально на сегодня признанные профессиональными; б) общее определение профзаболевания - любое заболевание, в возникновении которого доказана роль производственно профессиональных факторов, являются профессиональным; в) комбинированная система.
Большинство стран приняло комбинированную систему, то есть списки плюс определение (Бразилия, Канада, США, Швеция, Япония, Германия, Иран и др.). Рекомендация Евросоюза 90/326/ЕЕС о принятии Европейской схемы профзаболеваний устанавливает не только официальный список профзаболеваний, но и рекомендует компенсировать заболевания, не входящие в этот список, если доказаны их профессиональное происхождение и характер.
По определению МОТ, "профессиональное заболевание - это заболевание, развившееся в результате воздействия факторов риска, обусловленных трудовой деятельностью". ("Регистрация и извещение о несчастных случаях на производстве и профзаболеваниях", Руководство МОТ, 1996 год.)
В нашей стране существует список профзаболеваний. Если же заболевание отсутствует в списке, то доказать его профессиональный генезис бывает очень трудно. Мы полагаем, что в России целесообразно использовать комбинированную систему.
В связи с принятием Федерального закона N 125-ФЗ "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профзаболеваний" необходимо дальнейшее совершенствование организационно-методических основ оценки профессионального риска и производственно обусловленных нарушений здоровья. В частности, необходима проработка комплекса юридических и социально-экономических вопросов в рамках права социального страхования (медицинского и от профзаболеваний) с участием профсоюзов, страховщиков и производителей медицинских услуг, имея в виду в перспективе переход от трудового права к социальному для лучшей социальной защиты работников от профессиональных рисков ущерба для здоровья.

1 Государственный доклад "Осанитарно-эпидемиологической обстановке в России в 1997 г."// Министерство здравоохранения РФ. - 1998.
2 Измеров Н.Ф., Капцов В.А., Денисов Э.И., Овакимов В.Г. Проблема оценки профессионального риска в медицине труда// Медицина труда и пром. Экология. - 1993. - N 3-4. - С. 1-4. Измеров Н.Ф., Капцов В.А., Овакимов В.Г., Денисов Э.И. Концепция оценки профзаболеваний по категори-ям их риска и тяжести.// Медицина труда и пром. экология. - 1993. - N 9-10. - С. 1-3.
3 Суворов Г.А., Денисов Э.И., Овакимов В.Г. Оценка вероятности вибрационной болезни от действия ло-кальной вибрации с учетом сопутствующих факторов// Гиг. труда. - 1991. - N 5. - С. 6-10.
4 Измеров Н.Ф., Ткачев В.В., Соболев В.В. Расчет и регулирование пылевых экспозиционных доз с целью снижения уровня профессиональных заболеваний пылевой этиологии.// Медицины труда. - 1995. - N 5 - С 1-
5 Яковлева Т.П., Тихонова Г.И., Лескина Л.М., Шамарин В.Н, Ермаков С.Л. Влияние производственно-профессиональных факторов на продолжительность жизни металлургов. // Медицина труда. - 1995. - N 4. - С 1-4
6 Guide on risk assessment at work. - Luxemburg: European Commission Directorate - General V, 1996. - 57 pp. Royal Society Study Group. Risk assessment. - London: Royal Society, 1983.

Литература

1. Афанасьев С.А., Люблин Ю.З. Прогноз в области пенсионного обеспечения до 2001 г.: требуется передел доходов в пользу пенсионеров. Пенсия, 1999, N2
2. Баскаков В.Н., Баскакова М.Е. О пенсиях для мужчин и женщин: социальные аспекты пенсионной реформы. М.: Московский философский фонд. - 1998
3. Баскаков В.Н., Карташов Г.Д., Новиков В.В. Готовь сани летом, а страхователя в институте. Надежность и контроль качества, 1998, N 11
4. Баскакова М.Е. Развод по-российски. Социальная защита (Пенсионное обеспечение), 1999, N 5 (86)
5. Батыгин К.С. Право социального обеспечения. Общая часть. М.: АТиСО, 1998
6. Бюллетень Госкомтруда СССР, 1991, N1
7. Ваше право, 1999, N 2
8. Ваше право, 1999, N 7
9. Ваше право, 1999, N1
10. ВВС Российской Федерации, 1993, N9
11. ВВС РСФСР, 1991, N45
12. ВВС РСФСР, 1992, N44
13. ВВС РСФСР, 1992, N5
14. Воронин Ю.В. Когда и как будут индексироваться пенсии. Пенсия, 1996, N2
15. Воронин. Ю.В. Пенсионное обеспечение в дореволюционной России. Пенсия, 1997, NN 7(10), 8(11)
16. Головина С.Ю. Понятийный аппарат трудового права. Екатеринбург: Изд-во УрГЮА, 1997
17. Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. К вопросу о концепции нового закона о пенсионном обеспечении трудящихся. Советское государство и право, 1987, N8
18. Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. К новому пенсионному закону – пора конструктивных решений (проект закона "О государственных пенсиях"). Советское государство и право, 1989, N12
19. Измеров Н.Ф. Капцов В.А., Денисов Э.И., Овакимов В.Г. Проблема оценки профессионального риска в медицине труда. Медицина труда и промышленная экология, 1993, N3-4
20. Измеров Н.Ф. Капцов В.А., Овакимов В.Г., Денисов Э.И. Концепция оценки профзаболеваний по категориям и рискам тяжести. Медицина труда и промышленная экология, 1993, N9-10
21. Измеров Н.Ф., Ткачев В.В., Соболев В.В. Расчет и регулирование пылевых экспозиционных доз с целью снижения уровня профессиональных заболеваний пылевой экологии. Медицина труда, 1995 N5
22. Колесник А.П. Вопросы развития пенсионной системы России. Пенсия, 1997, N8 (11)
23. Колесник А.П. Тенденции развития пенсионной системы и ее адаптация к условиям рыночной экономики. Пенсия, 1997, N1
24. Колесник. А.П. Хрупкая стабильность. Экономика и жизнь, 1995, N 15.
25. Люблин Ю.З., Роик В.Д. Российская пенсионная реформа: проблемы, противоречия, перспективы. Человек и труд, 1998, N 12
26. Мачульская Е.Е. Право социального обеспечения. М.: Книжный мир, 1998
27. Международная организация труда. Конвенции и рекомендации. 1919 – 1956, том 1. Женева: МБТ, 1991
28. Мельников А.В. Профессия – актуарий. Страховое ревю, 1995, N 2
29. Милославская Л.В., Нестерова Г.И., Кириллов Ф.Ф. Страховые взносы во внебюджетные фонды. М.: Главбух, 1998
30. Можаев В. Правовые основы социальной защиты. Социальная защита, 1996, N1
31. Мойрер А. Какую систему пенсионного обеспечения выбрать: перераспределительную или накопительную? Человек и труд, 1997, N2
32. Некрасов В., Авдюшин Г. Пять фондов – пять проблем. Экономика и жизнь, 1995, N 11
33. О санитарно-эпидемиологической обстановке в России в 1997 году. Государственный доклад. Министерство здравоохранения Российской Федерации, 1998
34. Российская газета от 16.04.99
35. СА Российской Федерации, 1993, N44
36. СА Российской Федерации, 1997, N30
37. СА Российской Федерации, 1999, N14
38. САПП Российской Федерации, 1993, N17
39. САПП Российской Федерации, 1993, N39
40. САПП Российской Федерации, 1993, N44
41. САПП Российской Федерации, 1993, N52
42. САПП Российской Федерации, 1994, N7
43. СЗ Российской Федерации, 1995, N48
44. СЗ Российской Федерации, 1996, N 22
45. СЗ Российской Федерации, 1996, N38
46. СЗ Российской Федерации, 1997, N 20
47. СЗ Российской Федерации, 1997, N10
48. СЗ Российской Федерации, 1997, N17
49. СЗ Российской Федерации, 1998, N51
50. СЗ Российской Федерации, 1998, N8
51. СЗ Российской Федерации,1998, N14
52. СЗ Российской Федерации,1998, N33
53. Собрание узаконений и распоряжений рабочего и крестьянского правительства, 1918, N 89
54. Собрание узаконений и распоряжений рабочего и крестьянского правительства, 1919, N 18
55. Собрание узаконений и распоряжений рабочего и крестьянского правительства, 1921, N76
56. Собрание узаконений и распоряжений рабочего и крестьянского правительства, 1921, N79
57. Социальное обеспечение в СССР. Сборник нормативных актов. М.: Юридическая литература, 1986
58. Суворов Г.А. Денисов Э.И., Овакимов В.Г. Оценка вероятности вибрационной болезни от действия локальной вибрации с учетом сопутствующих факторов. Гигиена труда, 1991, N5
59. Труд, 1999, 24.02
60. Тучкова Э.Г. На повестке дня пенсионная реформа. Человек и труд, 1888, N8
61. Тучкова Э.Г. Новое пенсионное законодательство: "война законов" или борьба корпораций? Сб. научных трудов. Социальное обеспечение. М., ЦИЭТИН, 1992
62. Финансовая математика и ее применение. Консультант, 1994, N 6
63. Человек и труд, 1999, N 2.
64. Экономика и жизнь, 1996, N 26 (Московский выпуск)
65. Экономика и жизнь. 1994, N45
66. Яковлева Т.П., Тихонова Г.И., Лескина Л.М. и др. Влияние производственно-профессиональных факторов на продолжительность жизни металлургов. Медицина труда, 1995, N4
67. Яроцкий В.Г. Страхование рабочих в России. Опыт истории страхования рабочих в связи с некоторыми мерами их обеспечения. М., 1912
68. Borch K. Ends and Means in Actuarial Science. Quarterly Letter from the Algemeine Reinsurance Companies, 1964, v. 2
69. Buhlman H. The Actuary. Insurance: Mathematics and Economics, 1992, v. 11
70. Financial Services Act 1980
71. Guide on risk assessment at work. Luxemburg: European Commission Directorate, General V, 1996
72. Insurance company Act 1982
73. Kuys P.H.M. The Actuary. From Academic to Professional. Insurance: Mathematics and Economics, 1992, v. 11
74. Royal Society Group. Risk assessment. London, Royal Society, 1983
75. The Matrimonial Causes Act 1973 and Family Law (Scotland) Act 1985